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Orçamento público: entenda como é definido

orçamento público

O orçamento público tem tudo a ver com o nosso dia a dia. Grande parte das receitas arrecadadas pelo governo saem do nosso bolso, direta ou indiretamente. Repassamos uma parcela do que ganhamos para o governo em forma de impostos indiretos, isto é, impostos que estão embutidos no preço das mercadorias e das tarifas de serviços públicos. Há também os impostos diretos, como o imposto de renda, que é pago por milhões de pessoas quando recebem o salário ou quando prestam serviços para uma empresa ou para outras pessoas.

O orçamento público transforma-se em lei após passar por um processo de ampla negociação, em que os governos federal, estadual e municipal deixam claro como pretendem gastar a curto e médio prazo os recursos arrecadados com impostos, contribuições sociais e outras fontes de receita. A elaboração do orçamento é obrigatória a todos os níveis de governo.

A elaboração do orçamento segue uma periodicidade prevista em lei e na Constituição Federal de 1988. Assim, ele acontece de forma cíclica, de maneira que todas as ferramentas se encaixem, ou seja, formando uma orientação lógica para orientar o orçamento público. Isso é chamado de ciclo orçamentário.

O ciclo orçamentário

O ciclo orçamentário é um processo dinâmico e contínuo, com várias etapas articuladas entre si, por meio das quais sucessivos orçamentos são discutidos, elaborados, aprovados, executados, avaliados e julgados. Esse ciclo tem início com a elaboração do Plano Plurianual (PPA) e se encerra com o julgamento da última prestação de contas do Poder Executivo pelo Poder Legislativo.

O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são as três leis que regem o ciclo orçamentário – são estreitamente ligadas entre si, compatíveis e harmônicas. Elas formam um sistema integrado de planejamento e orçamento, reconhecido na Constituição Federal, que deve ser adotado pelos municípios, pelos estados e pela União.

A elaboração dos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA cabe exclusivamente ao Executivo. Em nenhuma esfera o Poder Legislativo pode propor tais leis. No âmbito municipal, por exemplo, apenas o prefeito pode apresentar à Câmara Municipal os projetos de PPA, LDO e LOA. Os vereadores não apresentam tais projetos, mas podem modificá-los por meio de emendas quando estes são enviados ao Legislativo para discussão e votação.

O Ministério Público não discute, não vota, nem aprova o orçamento. Porém, é chamado para intervir legal e penalmente quando qualquer irregularidade é constatada pelos órgãos de controle interno, externo ou social.

Dessa maneira, o ciclo orçamentário se inicia a cada quatro anos com o planejamento a longo prazo estruturado no PPA e, ao longo desse tempo, elabora-se anualmente uma LDO e uma LOA para operacionalizar, no curto prazo, a estratégia do PPA.

Planejamento orçamentário em médio prazo: o Plano Plurianual (PPA)

A cada quatro anos, os chefes do Poder Executivo (prefeitos, governadores e presidente da República) devem elaborar uma proposta de planejamento a médio prazo, chamado Plano Plurianual (PPA), e enviá-la para discussão e votação para o respectivo órgão legislativo.

O que é o PPA?

O Plano Plurianual é o planejamento orçamentário de médio prazo do governo. O PPA estabelece qualitativamente e quantitativamente quais serão os investimentos da administração pública em cada área em que atua (Saúde, Educação, Transporte, Indústria, Assistência Social, entre outros). O plano define as estratégias, diretrizes e metas da administração para um período de quatro anos. O PPA é revisado, monitorado e aperfeiçoado anualmente para ser readequado à situação esperada no próximo ano.

Planejamento em curto prazo: A Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual

Anualmente, acontece o processo de elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA), que explicitam o plano de ação governamental a curto prazo.

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

Essa lei anual define as metas e prioridades do governo, ou seja, as obras e os serviços mais importantes a serem realizados no ano seguinte. A LDO estabelece as regras que deverão ser observadas na formulação do Projeto de Lei Orçamentária Anual para atingir as metas previstas no PPA na execução das ações. É elaborada pelo Poder Executivo e discutida, vota da e aprovada pelo Legislativo.

Lei Orçamentária Anual (LOA)

A Lei Orçamentária autoriza o Executivo a gastar os recursos arrecadados para manter a administração, pagar os credores e fazer investimentos. A LOA materializa as diretrizes do direcionamento de gastos e despesas do governo, indicando qual será o orçamento disponível para o próximo ano. A quantidade e a qualidade dos gastos e investimentos indicam qual o nível de prioridade em investir naquela área para que o plano estratégico alcance os resultados esperados.

Passo a passo do ciclo orçamentário

Cada poder exerce um papel específico no processo orçamentário. Ao Executivo cabe elaborar os projetos de lei e executá-los. Ao Legislativo compete discutir, propor emendas, aprovar as propostas orçamentárias e depois julgar as contas apresentadas pelos/as chefes do Executivo – prefeitos/as, governadores/as e presidente da República. Um poder não pode se intrometer na tarefa do outro.

Há órgãos encarregados da fiscalização e do julgamento das contas, como os Legislativos e os Tribunais de Contas. Como veremos, os cidadãos e as cidadãs também podem e devem participar do processo orçamentário e se preparar para expor suas propostas e reivindicações.

O ciclo orçamentário é composto de diversas etapas que se relacionam, se completam e se repetem continuamente. Esses passos são semelhantes na União, nos estados e nos municípios.

As diferenças podem estar nas datas-limite de cada um deles. No passo a passo orçamentário, apresentamos os prazos da União. Os prazos dos estados são definidos na Constituição Estadual e no Regimento Interno da Assembléia Legislativa. Já os prazos dos municípios são estabelecidos na Lei Orgânica do Município e no Regimento Interno da Câmara Municipal.

1. O ciclo orçamentário tem início com a elaboração do Projeto de Lei do Plano Plurianual pelo Poder Executivo. Isso ocorre no primeiro ano de governo do presidente, governador ou prefeito recém-empossado ou reeleito. Na União, o chefe do Executivo deve encaminhar o projeto de lei do PPA ao Legislativo até o dia 31 de agosto.

2. Os membros do Legislativo discutem, apresentam emendas e votam o projeto de lei do PPA até o encerramento da sessão legislativa. Na União, esse prazo termina em 15 de dezembro. Se até essa data o PPA não for votado, o recesso é suspenso e os parlamentares continuam em atividade até concluir a votação.

3. Com base no PPA, o Executivo formula o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias, definindo prioridades e metas de governo. Os governantes recém-empossados baseiam-se no PPA elaborado no governo anterior. Na União, o projeto de LDO deve ser enviado ao Legislativo até o dia 15 de abril.

4. Os membros do Legislativo têm até o encerramento da primeira parte da sessão legislativa (30 de junho, no caso da União) para examinar, modificar e votar o projeto de LDO. Do contrário, o recesso pode ser suspenso até que a LDO seja aprovada.

5. O Poder Executivo formula o Projeto de Lei Orçamentária Anual de acordo com o PPA e a LDO. A elaboração da proposta orçamentária começa no início do ano e é concluída depois da aprovação da LDO. Na União, o presidente tem até 31 de agosto para encaminhar o projeto ao Congresso Nacional.

6. O Poder Legislativo deve examinar, modificar e votar o projeto de LOA até o encerramento da sessão legislativa, que ocorre em 15 de dezembro. Caso contrário, o recesso é suspenso até que a votação seja concluída.

7. Os órgãos e as entidades da administração pública executam seus orçamentos e ficam sujeitos à fiscalização e ao controle interno do respectivo poder, assim como ao controle externo (Poder Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade).

8. Até 30 dias após a publicação da LOA, o Executivo estabelece o cronograma mensal de desembolso e a programação financeira, de acordo com as determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal.

9. A cada dois meses, o Executivo reavalia as estimativas de receitas e despesas, para verificar se a meta fiscal será cumprida. Se necessário, para atingir a meta, os poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) reduzem temporariamente os limites para a realização de despesas. Essa redução é denominada contingenciamento.

10. Conforme determina a Constituição Federal, 30 dias após o final de cada bimestre, o Executivo deve divulgar um relatório resumido da execução orçamentária (gastos do governo).

11. De acordo com determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal, os três poderes divulgam um relatório de gestão fiscal 30 dias após o final de cada quadrimestre. Isso permite comparar a despesa com pessoal e o montante da dívida pública com os limites previstos na legislação.

12. Após o encerramento do exercício financeiro (31 de dezembro), o Executivo elabora os balanços e os demonstrativos contábeis gerais (de todos os órgãos e entidades da administração pública). Cada poder – Executivo, Legislativo e Judiciário elabora sua prestação de contas separadamente.

13. O Executivo apresenta suas contas do ano anterior ao Legislativo em no máximo 60 dias após a abertura da sessão legislativa, que tem início em 15 de fevereiro, no caso da União.

14. O Tribunal de Contas emite parecer prévio sobre as contas do Executivo e dos demais poderes. Normalmente, isso ocorre em até 60 dias após o recebimento das contas pelo Tribunal.

15. O Legislativo julga as contas apresentadas pelo Executivo. No âmbito da União, não há prazo fixado.

16. O Executivo divulga um relatório de avaliação da execução do Plano Plurianual (PPA). Isso ocorre geralmente nos três primeiros meses do ano.

Aplicações mínimas

A Constituição de 1988, também chamada de constituição cidadã, determina gastos mínimos para duas áreas consideradas prioritárias no país: a saúde e a educação. Isso significa que, independente da orientação política do governo, uma destinação mínima da receita deve ser direcionada para essas duas áreas. No caso da educação, a destinação mínima corresponde a 18% da arrecadação com impostos. No caso da saúde, o mínimo corresponde à 13,2% da receita corrente líquida. Essas são as porcentagens para o governo federal.

Para as outras áreas, como segurança, pessoal e assistência, não há um mínimo constitucional. Pode haver um máximo, como é o caso das despesas com pessoal. A Lei de Responsabilidade Fiscal coloca que o gasto com pessoal não pode atingir 60% da receita. Essa, inclusive, é uma das principais pautas de discussão do orçamento público. Isso porque o número de funcionários públicos continua crescendo e, cada vez mais, governos municipais e estaduais utilizam de artifícios não previstos para se adequar a esse limite. Essa discussão, no entanto, não se refere ao aumento ou à redução do limite de 60%, o que é justo, afinal a função do Estado não é alocar recursos por meio de emprego, mas sim a de ofertas de bens e serviços à população. A discussão do gasto público com pessoal tem a ver com o que deve ser considerado na conta dos 60%, já que a Lei de Responsabilidade Fiscal não define de forma clara. Assim, não se tem ao certo se deve incluir o pagamento dos inativos, dos funcionários terceirizados, entre outras obrigações.

Orçamento Participativo

O orçamento público também pode ser elaborado com a participação direta da população. Nesse modelo, os cidadãos debatem e discutem as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem realizados.

O orçamento participativo normalmente é realizado na esfera municipal. Assim, a prefeitura faz um estudo prévio das opções e possibilidades das obras a serem colocadas no orçamento, porém, antes de a obra ser definida, as opções podem ser votadas e discutida em fóruns e audiências públicas. Depois desta discussão, o projeto mais votado entra na respectiva lei orçamentária.

Publicado em 27 de outubro de 2016.
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A Federação Nacional dos Estudantes dos Cursos do Campo de Públicas (FENEAP), fundada em julho de 2007, é a entidade máxima de representação em âmbito nacional dos estudantes de nível superior do Campo de Públicas, o qual abrange os cursos de Administração Pública, Ciências do Estado, Gestão Pública, Gestão de Políticas Públicas, Gestão Social e Políticas Públicas. A FENEAP se articula com entidades de representação acadêmica: os centros acadêmicos e diretórios acadêmicos. Essas agremiações dirigem-se aos estudantes do curso ou centro de estudos em nível superior com a finalidade de troca de informações e fortalecimento dos projetos da federação, que são voltados ao interesse acadêmico, científico e ao debate público.

Alice Emmanuele Teixeira Peixoto

Graduanda em Administração Pública pela Escola de Governo da Fundação João Pinheiro (FJP). Ocupa a diretoria de Relações Institucionais da FENEAP.

Isabella Tiburcio

Graduanda de Administração Pública pela Escola de Governo da Fundação João Pinheiro (FJP). Fez estágio no Núcleo de Inovação da Secretaria de Planejamento e Gestão do Estado de Minas Gerais e participou do Movimento Empresa Júnior. Atualmente ocupa a diretoria de comunicação na FENEAP.