Lei de responsabilidade fiscal

Lei de Responsabilidade Fiscal: o que é?

Na imagem, uma calculadora e um papel. Conteúdo sobre lei de responsabilidade fiscal.A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) é um diploma legal brasileiro que regulamenta a utilização de recursos públicos. Os seus mecanismos buscam fazer com que os governantes controlem seus gastos, respeitando limites de despesas e cumprindo metas orçamentárias. É uma lei importante para a manutenção do equilíbrio das contas públicas.

Neste artigo, explicaremos como funciona esta Lei, seus principais aspectos e quais foram as inovações trazidas ao regime jurídico brasileiro.

O que é a Lei de Responsabilidade Fiscal?

Para começar a entender a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), vale a pena ler o seu primeiro artigo. Ele nos introduz de forma clara e concisa aos seus principais objetivos. Não é preciso preocupar-se com a linguagem técnica, pois explicaremos os principais conceitos tanto neste tópico quanto ao longo do artigo.

Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição. 

§ 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

Lei complementar: o que é

Em primeiro lugar, a LRF é uma Lei Complementar. Lei Complementar é uma espécie de lei cuja criação e objeto são determinados pela Constituição Federal (CF). Vamos com calma. Em alguns artigos, a Constituição diz que certa matéria “será objeto de Lei Complementar”, isto é, ela impõe uma diretriz, ou regula brevemente alguma questão, e dá autoridade aos legisladores para complementar aquela matéria. Daí nascem as Leis Complementares.

Até o ano 2000 (a nossa atual Constituição é de 1988), alguns assuntos que deveriam compor leis complementares — principalmente os relativos às finanças públicas, contidos no Capítulo II do Título VI da Constituição — ainda não haviam sido regulados, ou as leis que o faziam já estavam defasadas, pois datavam de muito antes da promulgação da CF/88. Para tratar de assuntos ainda ausentes na legislação, ou para atualizar os mecanismos de leis antigas, nasceu, no dia 04 de maio de 2000, a Lei Complementar nº 101, ou Lei de Responsabilidade Fiscal.

Quais os objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal?

É claro que seu objetivo não foi apenas preencher lacunas. A partir do seu nome, podemos já deduzir que ela veio dar responsabilidades fiscais. Em Direito, quando dizemos “fiscal”, estamos normalmente nos referindo à área tributária (impostos, por assim dizer), e consequentemente aos entes que realizam a gestão do dinheiro público, composto de tributos e outras receitas. 

As responsabilidades fiscais que a lei introduziu recaem sobre todas as áreas públicas que exercem alguma administração sobre esse dinheiro, ou seja, ela vale para os três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) em suas três esferas: municipal, estadual e nacional. No entanto, como veremos, a maioria das regras da LRF está focada na gestão feita pelo Poder Executivo, pois é ele que exerce a administração primária dos recursos.

Se hoje pensamos que a administração pública é pouco cuidadosa com o nosso dinheiro, antes a situação era ainda pior, pois a legislação era muito mais liberal com condutas irresponsáveis. Crimes, como corrupção e desvio de dinheiro, eram certamente puníveis. Mas algumas situações de gastos ou criação de dívidas desordenadas, que prejudicavam até mesmo administrações futuras, ainda não estavam previstas na legislação. 

Como vimos em seu art. 1º, a LRF obrigou a administração pública ao cumprimento de planos orçamentários e ao respeito limites de despesas e dívidas, adequando-se à própria capacidade arrecadatória; ela passou  também a ter de cumprir com a finalidade de determinadas verbas — não usando o dinheiro reservado à Educação com outros tipos de despesas, por exemplo.

Assim, a Lei de Responsabilidade Fiscal funciona como um “código de conduta” dos administradores, que visa ao equilíbrio das contas públicas e à utilização compromissada do orçamento. Os principais mecanismos criados para cumprir esta missão serão vistos a seguir.

Principais mecanismos da LRF

A atuação “planejada e transparente” dos administradores é assegurada por medidas de cumprimento obrigatório, algumas das quais já citamos, como o respeito a determinados limites de despesas e a certos planos orçamentários. Outros mecanismos referem-se a punições propriamente ditas, das quais falaremos mais à frente.

Planos Orçamentários

Grande parte dos mecanismos de planejamento criados pela LRF foram feitos com base no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA). O Politize! já possui um artigo explicando cada um destes documentos, por isso entraremos em poucos detalhes.

Na verdade, estes três planos orçamentários não foram criados pela Lei de Responsabilidade Fiscal. A Constituição já os previa desde 1988, em seu art. 165. Mas a LRF, além de criar novas normas que condicionam suas edições, ampliou as funções que cada um possui, dando mais força e importância à utilização planejada do orçamento. As inovações são tão relevantes que é impossível falar de planos orçamentários sem fazer referência à LRF.

Os três, em síntese, são Projetos de Lei que contêm o planejamento do uso que os governantes farão do orçamento em um determinado período de tempo. São enviados pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo para aprovação, normalmente até a metade de cada ano; no caso do PPA, uma vez a cada quatro anos. Tanto o PPA quanto a LDO contêm diretrizes para o uso do orçamento. Já a LOA contém o orçamento propriamente dito, com os valores precisos que cada ente estatal receberá para realizar suas atividades.

No Capítulo II da LRF (Do Planejamento), é possível ver algumas das imposições feitas aos planos orçamentários. A LDO, por exemplo, passou a conter uma parte específica para tratar do equilíbrio de despesas e receitas, bem como incluir um anexo de Metas Fiscais que, além de estabelecer objetivos arrecadatórios, deverá conter dados precisos sobre despesas, receitas e montantes da dívida pública. 

A LOA também recebeu grandes contribuições. Uma das mais significativas é a obrigação de estabelecer medidas de compensação quando houver renúncia de receita (incentivos fiscais, por exemplo) e aumento de despesas de caráter continuado (que durem mais de dois anos).

Nestas medidas é possível perceber o intuito da LRF: valorizar o planejamento do dinheiro público e assegurar um balanço positivo, compensando despesas ou renúncias com receitas equivalentes.

Receita Corrente Líquida

A Receita Corrente Líquida (RCL) foi criada pela própria Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 2º, IV) para servir de parâmetro a certos limites, como o de gastos com pessoal e a dívida pública.

Ela é composta da soma das receitas tributárias, de contribuições, receitas patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e algumas outras fontes cuja explicação seria muito longa para este espaço. Deste valor são deduzidos alguns montantes, como as transferências constitucionais (valores repassados pela União aos Estados e Municípios) e algumas contribuições definidas por lei. Em resumo, a RCL é uma espécie de base de ganhos periódicos, oriundos principalmente de tributos, produtos e serviços estatais.

Cada ente federativo (União, Distrito Federal, Estados e Municípios) possui a própria RCL. Ela é calculada com base no mês de referência e nos onze anteriores. Para se ter uma ideia, em 2019 a RCL da União somou em torno de R$ 905 bilhões. Neste mesmo período, a RCL do Estado de São Paulo foi de mais ou menos R$ 161 bilhões.

Despesas de Pessoal

As despesas de pessoal também foram definidas pela própria Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 18. São, em síntese, os gastos estatais com pessoal ativo, inativo (aposentados ou afastados) e pensionistas, seus salários, subsídios, remunerações, adicionais, gratificações, horas extras etc.

A partir da LRF passou a existir um limite para os gastos com pessoal, que não podem ultrapassar uma porcentagem da RCL daquele ente federativo. Para a União, a regra é que gastos com pessoal não poderão ultrapassar 50% da RCL; para Estados e Municípios o limite é 60%.

Assim, por exemplo, se a RCL da União em 2019 foi de R$ 901 bilhões, o valor gasto com pessoal não poderia ter ultrapassado 50% deste valor, isto é, R$ 450,5 bilhões. 

Sem este limite, e com inclinações para aumentar salários e vantagens de servidores públicos indefinidamente, o governo tenderia a se endividar para pagar o pessoal, ou deixaria de aplicar dinheiro em outras áreas. Este assunto está fortemente relacionado com a Regra de Ouro, que proíbe aos governantes emprestar dinheiro para pagar despesas correntes, como o são as despesas de pessoal. O assunto está explicado neste artigo escrito pelo BRIDJE para o Politize! 

Dívida Pública

Este é outro limite que usa como parâmetro a Receita Corrente Líquida. Segundo a LRF, dívida pública consolidada corresponde ao “montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses.” Já a dívida pública mobiliária corresponde aos “títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios”.

Embora as definições possuam algumas especificidades técnicas, trata-se de somatórios das dívidas assumidas pelo ente em áreas específicas. Importante, para nós, é entender que passou a existir um limite para a assunção dessas dívidas.

Por determinação da própria LRF, o estabelecimento do limite da dívida pública consolidada ficou a cargo do Senado Federal, que posteriormente definiu, na Resolução nº 40/2001, limite de 1,2 vezes a RCL para Municípios, e 2 vezes a RCL para Estados e Distrito Federal. O limite para a dívida pública consolidada da União ainda não foi estabelecido. Contudo, em 2000, logo após a aprovação da LRF, a Presidência da República, em Mensagem ao Senado Federal, sugeriu fosse utilizado o limite de 3,5 vezes a RCL. Apesar da demora para a sua oficialização, este é o parâmetro usado atualmente

Quando o limite é infringido, o ente é punido com algumas limitações, como a impossibilidade de receber transferências da União ou dos Estados. Ele também recebe um prazo para reconduzir a dívida ao valor adequado.

Anos eleitorais

A LRF possui duas regras importantes em anos de eleição. A primeira, prevista em seu art. 42, proíbe que um governante contraia dívidas no último ano de seu mandato se esta dívida não puder ser paga no mesmo exercício financeiro ou se existir a possibilidade de não haver caixa para pagá-la no exercício seguinte.  A outra regra proíbe o aumento de gastos de pessoal nos 180 dias que antecedem as próximas eleições. 

Estas normas foram criadas principalmente para evitar dívidas maliciosas que possam prejudicar a próxima administração.

Finalidade de recursos

Este mecanismo é muito simples, mas também muito efetivo. Para assegurar o planejamento financeiro, a LRF proibiu que os recursos vinculados a uma finalidade específica (a um órgão, a uma área, como educação ou saúde) sejam utilizados em outra. Isto vale inclusive para exercício seguintes, evitando irregularidades no planejamento e desvios de verbas públicas para objetivos diversos daqueles a que elas foram prometidas. 

E as punições?

As punições previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal normalmente referem-se a proibições aplicadas ao ente para contratar, receber empréstimos e transferências. Responsabilizações pessoais foram dadas por outras leis, que vieram logo após a LRF, utilizando-a como fundamento.

A Lei nº 10.028/2000, por exemplo, incluiu um capítulo inteiro no Código Penal, criando a figura dos “crimes contra as finanças públicas” a partir do art. 359. Pode-se citar o art. 359-G, que prevê o crime de “aumento de despesa total com pessoal no último ano do mandato ou legislatura”. Segundo este artigo, o administrador que aumentar despesa com pessoal nos 180 dias que antecedem às eleições, além de ter seu ato anulado será punido com um a quatro anos de reclusão. A mesma punição é dada para quem “ordenar despesa não autorizada por lei” (art. 359-D do Código Penal).

O site da Fazenda Nacional possui uma tabela que relaciona todas as infrações relativas à LRF, junto às suas respectivas punições. 

A LRF e o Coronavírus

Tempos de crise são tempos anormais para as contas públicas. Limites de dívidas, metas fiscais e planos orçamentários são frustrados por conta de gastos extraordinários, exigidos para a contenção de problemas urgentes e imprevisíveis. 

Felizmente, a própria Lei de Responsabilidade Fiscal previu esta situação. Ela diz, em seu art. 65, que alguns prazos e metas serão suspensos em casos de calamidade pública. “Calamidade Pública”, na verdade, é um termo técnico, que já foi explicado em detalhes neste artigo do Politize!. Ele é definido pelo art. 2ª, IV do Decreto nº 7.257/2010:

“Situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido.”

Nestas situações, o Poder Executivo do ente deverá requerer ao seu respectivo Poder Legislativo reconhecimento formal da calamidade. Uma vez reconhecida, a LRF permite as seguintes medidas:

  • Suspensão das medidas de adequação das despesas de pessoal contidas nos arts. 23 e 70;
  • Suspensão dos limites da dívida pública contidos no art. 31;
  • Dispensa de atingir as metas fiscais;
  • Dispensa da limitação de empenho (contingenciamento) contida no art. 9º. 

Este último caso (limitação de empenho) refere-se a uma regra que exige adequação entre o que está sendo arrecadado e as despesas atuais, apesar dos planos orçamentários. A cada dois meses, verifica-se a arrecadação. Se ela é menor do que o que foi previsto, o ente deve adequar-se aos novos valores. Na ocorrência de calamidade pública esta exigência é dispensada.

Por conta do Covid-19, o estado de calamidade pública no âmbito federal foi aprovado pelo Congresso Nacional no dia 20 de março de 2020, após pedido do Presidente da República, feito através de um Projeto de Decreto Legislativo. 

Este decreto, no entanto, só vale para a gestão fiscal da União. Como dissemos, para usufruir das dispensas da LRF, cada ente da federação deverá fazer um pedido de reconhecimento de calamidade pública ao seu Poder Legislativo. No caso dos estados, o pedido deve ser feito à Assembleia Legislativa (deputados estaduais); dos municípios, à Câmara Municipal (vereadores). 

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Publicado em 16 de junho de 2020.

Bridje

BRIDJE 

O Instituto Brasileiro de Desenvolvimento, Justiça e Equidade  é uma associação criada para resolver injustiças entre o Estado e o cidadão. Alguns dos nossos objetivos são o fim dos privilégios públicos e uma administração mais transparente e acessível ao cidadão brasileiro.

 

 

REFERÊNCIAS

Lei de Responsabilidade Fiscal (Decreto nº 101/200)

Instituto Brasileiro de Administração Municipal: Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal

Tesouro Nacional: Tabela de infrações da LRF.

Material de apoio sobre a Dívida Pública.

Genjurídico: Coronavírus e a lei de Responsabilidade Fiscal. 

 

Destaque do conteúdo de estrutura tributária brasileira

Estrutura Tributária Brasileira: entenda como funciona

Na imagem, calculadoras e papeis representando o conteúdo de estrutura tributária brasileira.

Foto: Steve Buissinne/Pixabay.

Os nossos impostos retornam como benefícios sociais? Para quem? Onde entra a administração dos órgãos governamentais em tudo isso? Quanto trabalhamos para pagarmos impostos? Essas questões vez ou outra nos vêm à mente enquanto pagamos dezenas de boletos todos os meses. Muitas vezes, pagamos sem a menor ideia de para que e para quem.

Por isso, neste post, analisaremos melhor como funciona a política fiscal e a estrutura tributária no Brasil. Começaremos entendendo o que é política fiscal e para onde vai a nossa contribuição.

O que é política fiscal?

Em primeiro lugar, precisamos compreender o que é política fiscal. Uma política fiscal pode ser definida como um tipo de política econômica em que há a participação do governo na economia. Isso ocorre com o objetivo de manter vagas de emprego e taxas de crescimento econômico com preços que não mudem com frequência.

Mas como ocorre essa participação do governo na política fiscal? Simplificando, é por meio da administração de gastos, pois assim como eu e você, um país também possui rendas e despesas a serem organizadas. Assim como ocorre na auto gestão da nossa vida econômica, se um governo realiza uma boa política fiscal, ele se manterá estável. Consequentemente, atrairá confiança de investidores.

E em que a política fiscal mexe? Normalmente, ela é utilizada para neutralizar as nomeadas taxas de recessão e inflação.

Na recessão, o que ocorre, de forma básica, é a perda de força da economia de um país devido a uma política fiscal com gastos excessivos. Como? Por exemplo, pela queda do PIB, aumento do desemprego e entre outros fatores. Nesse caso, para a resolução de um período de recessão há duas opiniões diferentes sobre como ela deve ser resolvida. Alguns economistas defendem o corte de gastos, já outros pela continuidade de uma política fiscal expansionista, ou seja, que o governo continue gastando com o objetivo de ajudar a superar essa recessão.

Já na inflação, o que ocorre é o crescimento repentino da economia de um país, observado por exemplo pelo crescimento do PIB. Mas por que isso seria ruim? Porque, por outro lado, se a economia cresce repentinamente, o valor dos preços no país também se elevam. Isso pode fazer com que o consumo diminua. Assim como no caso da recessão, um período de inflação é também uma discussão polêmica entre os economistas. Alguns defendem que o excesso de gastos leva à inflação, já outros acreditam que sem gastos, não há crescimento econômico.

Diante disso, em teoria, o governo arrecada impostos para realizar a manutenção de gastos. Essa administração de despesas pode ser dada via entrada de dinheiro, por meio de contas a receber, vendas, crédito e salário. Do dia 1 de janeiro de 2019 até o dia 18 de dezembro de 2019, às 18h13, foram arrecadados mais de 20 trilhões de reais em impostos. Você pode conferir o valor atualizado em tempo real no site Impostômetro.

Para quem e para que a arrecadação é feita?

Como o governo pode cumprir essa manutenção? Bom, por meio de quatro funções principais:

  • Função estabilizadora: como o próprio nome comunica, tornando a economia estável por meio de uma política econômica que tente garantir o máximo de emprego, crescimento e estabilidade de preços, como vimos anteriormente;
  • Função alocativa: ação do governo complementando a ação do mercado no que diz respeito à alocação (destinação de verbas) de recursos na economia;
  • Função distributiva: arrecadação de impostos de determinadas classes sociais ou regiões para transferi-los a outras;
  • Função alternativa: corrigir as “falhas de mercado”, que são fatores negativos que podem gerar impactos sobre a economia. Como assim? Bom, cabe aos governos o oferecimento de alternativas de minimização de problemas sociais com o dinheiro arrecadado pelos impostos. Alguns problemas podem ser, por exemplo: excesso de poluição; carência de educação; distribuição desigual, concorrência imperfeita. Tudo isso para que haja os mínimos obstáculos possíveis ao crescimento econômico.

Para cumprir essas funções, o governo possui algum gasto? Sim. Os gastos do governo estão relacionados às transferências e às nomeadas despesas de custeio, com funcionários, bens e serviços. Mas o pagamento desses gastos estão também incluídos nos impostos que pagamos.

Mas afinal, depois de tudo isso, para onde vão nossos impostos? O principal arrecadador desses impostos é o governo federal, a famosa União. E como isso retorna a nossas cidades e estados? Exatamente para isso foram criados o Fundo de Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Esses dois órgãos são responsáveis por repassarem os recursos de impostos aos estados e municípios.

Quais são os tipos de impostos arrecadados no Brasil?

Agora que entendemos para que os nossos impostos devem ser utilizados e como eles deveriam retornar para a sociedade, vamos entender quais são os tipos de impostos presentes em nosso território! Há quatro tipos principais de impostos no território brasileiro:

Impostos específicos ou diretos

São fixos em termos monetários. Trata-se de um custo que é cobrado com uma frequência (mensalmente, anualmente, etc) e porcentagem já definida. Um exemplo é o imposto de renda (IR), cujos valores das taxas são estabelecidos sobre o rendimento anual do cidadão e são divulgados previamente;

Impostos do tipo valor adicionado ou ad valorem

São impostos indiretos, pois incidem sobre o valor das mercadorias. Como assim? Sabe quando você compra um produto que deve ser entregue por uma transportadora? Então, no valor do frete está adicionada uma porcentagem para cobrir, por exemplo, custos de seguro do transporte da carga. Esse valor não é fixo, mas sim calculado com base em fatores como distância percorrida; tamanho e peso do produto; característica da estrada a ser percorrida. Por isso é chamado ad valorem, porque seu valor muda. Exemplos de impostos valor adicionado são o imposto sobre produtos industrializados (IPI) e o imposto sobre circulação de mercadorias e serviços (ICMS);

Contribuições sociais

São basicamente os impostos voltados à segurança social dos brasileiros em situações voltadas à saúde, ao apoio às pessoas em desemprego, ao amparo aos idosos, etc. Por exemplo, nas contribuições sociais, inclui-se o dinheiro que é destinado ao Programa de Integração Social (PIS). Esse dinheiro é retornado a trabalhadores de empresas privadas. Também faz parte das contribuições sociais a contribuição previdenciária social. Ela irá compor a aposentadoria dos trabalhadores, além de apoio a pessoas que estão impossibilitadas de trabalhar por problemas de saúde, por exemplo.

Como é a estrutura tributária brasileira?

Primeiro, precisamos saber que há três tipos possíveis de sistema tributário. Quais são eles?

  • Progressivo: participação dos impostos de renda dos indivíduos aumenta conforme a renda aumenta;
  • Regressivo: participação dos impostos de renda dos indivíduos diminui conforme a renda aumenta;
  • Neutro: participação dos impostos de renda dos indivíduos é igual ou independe do nível de renda.

Diante disso, a estrutura tributária brasileira é progressiva, regressiva ou neutra? A resposta é que ela é regressiva. Por que é classificada assim? Isso pode ser analisado, por exemplo, por meio do alto peso dos impostos ad valorem: imagine que você e a pessoa mais rica do Brasil irão comprar caixas de bombons da mesma marca e no mesmo supermercado. Vocês irão pagar o mesmo valor de IPI, mesmo com rendas diferentes, pelo fato de esse imposto estar sobre o preço das mercadorias. Por isso o sistema tributário brasileiro é regressivo, ele não considera a diferença de renda entre os que estão consumindo uma mesma mercadoria.

E como é o Brasil comparado com outras Estruturas Tributárias internacionais?

Para comparar o Brasil com outros países, utiliza-se o Índice de Retorno de Bem Estar à sociedade (IRBES), que é um estudo realizado para medir o quanto de retorno um país oferece para a população de acordo com sua carga tributária e Índice de Desenvolvimento Humano (IDH). De acordo com esse estudo, entre os 30 países analisados, o Brasil ocupou, em 2015 (a última edição realizada) o último lugar no que se refere ao retorno à sociedade.

Assim, percebemos, por fim, que a estrutura tributária tem impacto em diversos âmbitos, certo? Ela tem reflexos, por exemplo, sobre o nível e a distribuição de renda, e a organização e competitividade econômica. Então a forma como ela é organizada determina bastante do que um país representa não apenas economicamente, como também em âmbitos sociais!

Por isso, ficam os questionamentos finais: para vocês, a estrutura tributária brasileira deveria ser diferente? Como? Por que?

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Publicado em 03 de março de 2020.

Redator voluntário

Caroline Yumi Matsushima Hirano


Graduanda em Relações Internacionais na Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC – SP). Contribui como redatora voluntária do Politize! por acreditar na importância da democratização ao acesso de conhecimento para a construção de cidadãos mais críticos e empáticos.

REFERÊNCIAS

GREMAUD; VASCONCELLOS; TONETO JÚNIOR: Política fiscal, 2007

João Olenike; Gilberto Luiz do Amaral; Letícia Mary Fernandes do Amaral: Cálculo do IRBES (Índice de Retorno de Bem Estar à sociedade)

Impostômetro

Destaque conteúdo sobre FUNDEB

FUNDEB: qual o futuro do fundo?

Leitura do relatório da PEC sobre o FUNDEB em sala com deputados.

A deputada Professora Dorinha Seabra Rezende em leitura do relatório da proposta de emenda à Constituição, que torna permanente o FUNDEB. Foto: Marcelo Camargo/Agência Brasil.

O FUNDEB é a principal fonte de recursos da educação fundamental brasileira. Foi criado em 2006 e hoje representa, para a imensa maioria dos municípios, mais de 50% do orçamento disponível neste setor. 

O fundo está previsto para acabar em 31 de dezembro de 2020, mas este ano o Congresso Nacional terá o poder de aumentar seu prazo de validade. Espera-se que em 2020 ele seja pauta de muitas discussões.

Vamos explicar o que exatamente é o FUNDEB, de onde ele retira seus recursos e como eles são repassados!

O que é o FUNDEB?

Todos os entes federativos, isto é, União, Estados e Municípios, são responsáveis pela educação fundamental no Brasil. Em termos mais específicos, os Estados e Municípios são conjuntamente responsáveis por providenciar a Educação Básica, os Municípios pela Educação Infantil e primeira fase do Ensino Fundamental, e o Estados pela segunda parte do Ensino Fundamental e pelo Ensino Médio. A União se responsabiliza pelas escolas federais, como o Colégio Pedro II, no Rio de Janeiro.

Mas, para garantir toda esta estrutura, os entes federativos precisam de recursos financeiros. Este dinheiro é em parte angariado pela União através, principalmente, de impostos, e repassado aos entes federativos para financiar suas atividades educacionais. Outra parte é arrecadada pelos próprios Estados e Municípios.

Como a educação é um assunto importante, criou-se o FUNDEB, Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e da Valorização dos Profissionais. É um fundo especial, destinado a complementar o orçamento dos Estados e Municípios na sua estrutura educacional. 

Estados e Municípios arrecadam dinheiro através de tributos, e repassam à União, que o deposita no FUNDEB. A União, então, repassa novamente aos Estados, conforme suas necessidades, e os Estados repassam aos Municípios. A ideia é distribuir recursos monetários de forma igualitária e equilibrada entre os entes federativos, de forma que os que possuem mais possibilidades arrecadatórias auxiliem o desenvolvimento dos menos favorecidos neste sentido.

O FUNDEB foi criado em 2006 e hoje representa, para a imensa maioria dos municípios brasileiros, mais de 50% do orçamento disponível para a estrutura de suas escolas. 

Embora a aplicação do fundo esteja restrita à educação básica, há muitas formas de aplicá-lo, e quem toma estas decisões são os nossos representantes políticos. Grande parte das discussões e decisões em relação a ele acontecem na Comissão de Educação da Câmara dos Deputados, em Brasília. A comissão nada mais é que um grupo de Deputados Federais, de diversos partidos, que decidiu dedicar atenção especial ao tema da educação durante o seu mandato. 

O Congresso Nacional tem até dia 31 de dezembro de 2020 para aprovar a lei que determinará se o FUNDEB continuará existindo.

Quais são as fontes do FUNDEB?

Nos Estados, a fonte são os tributos cobrados por eles mesmos, como o ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) e o IPVA (Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores).

Alguns tributos cobrados pelos Municípios também compõem o fundo, como o ITR (Imposto sobre Propriedade Territorial Rural). 

O Governo Federal também deposita uma parcela no fundo, complementando-o. Depois, ele distribui o total arrecadado levando em conta as necessidades de cada região. Isso é necessário pois alguns Estados e Municípios arrecadam menos, e precisam de mais recursos. Além disso, o MEC determina um valor mínimo a ser empregado para cada aluno, e este valor não consegue ser atingido em algumas regiões com pouca arrecadação. Na  última determinação, o valor foi de R$3440,00. 

Como os recursos são usados?

Na imagem, professor dando aula para diversos alunos em sala de aula.

Foto: Wilson Dias/Agência Brasil.

Em 2019, 65% do financiamento das escolas públicas do Brasil saíram do fundo. Uma grande parcela (60%) é destinada ao pagamento dos profissionais que atuam na área, como diretores, professores e coordenadores. Isso é obrigatório e determinado pela legislação que regulamenta o fundo. Embora 60% seja a parcela mínima, poderiam ser usados 100%, se fosse necessário. O pagamento dos profissionais é muito importante, já que se sabe que eles ganham, em média, 30% a menos que profissionais de outras áreas com exigência equivalente de ensino superior

Além disso, é um diagnóstico muito comum de especialistas que, para o desenvolvimento da educação brasileira, um dos principais desafios a serem vencidos é precisamente a remuneração justa e a valorização dos profissionais de educação. Isto inclui a capacitação de professores. Neste sentido, o FUNDEB permite também que esses recursos sejam usados para custear a capacitação de professores e funcionários e lhes conceder benefícios como vale alimentação e transporte

Segundo a OCDE, entre países avaliados o Brasil está à frente apenas de três países (Chile, Arábia Saudita e França), na parcela de professores da educação básica que participam de atividades para desenvolvimento profissional. Entre os países avaliados, o Brasil tem o menor salário inicial determinado por lei, e a maior porcentagem correspondente de professores que entendem que aumentar os salários é uma prioridade de gastos.

No entanto, as demandas da educação são muitas e variadas, e incluem transporte, infraestrutura da escola e material. Por isso é importante planejar bem o uso desse orçamento para atender todas as necessidades da melhor maneira possível.  O FUNDEB tem o objetivo de ser aplicado na melhoria das condições, manutenção e desenvolvimento do ensino. Atualmente, ele não permite que algumas necessidades dos alunos como merenda escolar e uniformes sejam compradas com seus recursos

É importante apontar que o Brasil gasta em média 7 vezes mais por estudante, seja em redes federais ou estaduais, no ensino superior do que na educação básica. Como o número de estudantes matriculados na educação básica é muito maior, os valores totais acabam sendo semelhantes, porém a educação básica tem de atender a muito mais alunos, muitos em situações de vulnerabilidade.

Será importante, na reavaliação do fundo a partir de 2020, que haja uma análise das necessidades mais urgentes das escolas e dos alunos. É preciso averiguar se há atualmente recursos suficientes para suprir estas necessidades, e, se necessário, reavaliar o modelo de financiamento da educação básica pública do Brasil, incluindo o FUNDEB. 

Sobre estes assuntos, a palavra final estará com o Poder Legislativo, embora quem tenha contato direto com as redes estaduais e municipais seja o Poder Executivo. Este é um bom exemplo de situação em que a parceria de dois Poderes da República é extremamente importante. 

Quais são as propostas legislativas envolvendo o FUNDEB?

Para que o FUNDEB se torne definitivo, é preciso alterar a Constituição Federal através de uma PEC (Proposta de Emenda à Constituição), e sabemos que a aprovação de uma PEC é trabalhosa e demorada. 

As propostas de alterações no FUNDEB envolvem aumentar a complementação dada pelo Governo Federal. Uma das possibilidades é que a distribuição não esteja atrelada ao desempenho (as escolas com pior desempenho atualmente recebem mais fundos), mas que o critério seja apenas a quantidade de recursos disponíveis às escolas. Ou seja, as escolas mais pobres, não necessariamente as com piores resultados, receberiam mais dinheiro. 

Outra proposta, esta da deputada Professora Dorinha (DEM/TO), envolveria triplicar os repasses da União ao longo de um período de dez anos, até representar 30% do total. Essa proposta também inclui a obrigatoriedade de que dinheiro arrecadado através da exploração de petróleo, mais especificamente o Pré-Sal, vá para o FUNDEB. Outras duas propostas, com características semelhantes, com aumento da parcela da União para até 40%, foram apresentadas pelos Deputados Zequinha Marinho (PSC-PA) e Flávio Arns (Rede-PR). 

O MEC já se manifestou, através do Ministro Abraham Weintraub, de maneira contrária ao aumento expressivo da participação da União no FUNDEB. O MEC, que realiza o repasse, fez uma proposta um pouco mais econômica. A contribuição federal aumentaria para 15% e estaria atrelada a demonstrações das redes estaduais e municipais de que estão aplicando os recursos de maneira efetiva, com melhoria na estrutura e no desempenho. O MEC deve encaminhar a proposta desenvolvida junto à Casa Civil da Presidência e o Ministério da Economia ao Congresso para que siga os mesmos trâmites das demais. 

Uma outra proposta de alteração à PEC do FUNDEB foi apresentada pelos Deputados Tiago Mitraud (NOVO) e Marcelo Calero (Cidadania/RJ). Em suas visões, os Estados e Municípios deveriam poder disponibilizar valores do fundo diretamente às famílias em forma de voucher, para que seus filhos frequentassem escolas particulares, credenciadas pelo MEC e conveniadas, gratuitamente. Há um modelo similar nos EUA, conhecido como Charther Schools.

A intenção é alterar o modelo de contratação e remuneração de diretores e professores, para que deixem de ter vínculo permanente com a administração pública. Como os professores da rede pública são concursados, com estabilidade e benefícios, inclusive a aposentadoria, a folha de pagamento incluirá cada vez mais pessoas, o que se tornará difícil de manter. Com os vouchers, o governo passa a pagar as mensalidades dos alunos em escolas particulares, com funcionários contratados no modelo privado (CLT), não público.  Isso já é permitido e feito atualmente pelo MEC, que divulga a lista das escolas conveniadas, embora a situação não esteja devidamente regulamentada, e por isso a prática poderá ser expandida quanto extinta com a mudança na legislação. Se essa proposta traz mais benefícios do que problemas, resta pesquisar e debater para saber. 

Conclusões

Os desafios do FUNDEB são os desafios do financiamento da educação no Brasil, desafios enfrentados por todo o mundo. É necessário que os representantes e agentes públicos encarregados dessas decisões se baseiem em estudos e evidências coletadas da realidade de estudantes e profissionais da educação. 

Cada determinação de um gasto gera a necessidade de se diminuir ou eliminar um outro gasto. Avaliar o que é mais importante para a melhoria da qualidade da educação é um desafio. Entender qual a maneira mais eficiente de se levantar e destinar esses recursos é outro. Os desafios da qualidade educação não serão resolvidos apenas com mais recursos financeiros, mas já conseguimos identificar que a valorização e remuneração de professores precisa melhorar. 

Espera-se que as decisões sobre o FUNDEB se pautem em análises profundas de dados técnicos sobre a realidade do que em ataques políticos e conclusões rasas.

Qual a sua opinião sobre as propostas para o FUNDEB? Compartilha com a gente nos comentários!

Publicado em 28 de fevereiro de 2020.

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BRIDJE 

O Instituto Brasileiro de Desenvolvimento, Justiça e Equidade  é uma associação criada para resolver injustiças entre o Estado e o cidadão. Alguns dos nossos objetivos são o fim dos privilégios públicos e uma administração mais transparente e acessível ao cidadão brasileiro.

 

REFERÊNCIAS

Anuário Brasileiro da Educação Básica (Todos pela Educação)

OECD Talis Report, 2018

Perguntas Frequentes sobre o Fundeb – FNDE (MEC)

Portaria Interministerial nº3 (13/12/2019)

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