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PEC dos Fundos Públicos: o que diz a proposta?

O presidente Jair Bolsonaro, o ministro da Economia, Paulo Guedes, e o ministro da Casa Civil, Onyx Lorenzoni seguram documento do Plano Mais Brasil que contém a PEC dos Fundos Públicos.

Em novembro de 2019, o presidente Jair Bolsonaro, o ministro da Economia, Paulo Guedes, e o ministro da Casa Civil, Onyx Lorenzoni, entregaram o Plano mais Brasil ao Congresso. Foto: Marcelo Camargo/Agência Brasil.

É bem provável que você tenha ouvido falar sobre a PEC dos Fundos Públicos em algum noticiário (e calma, se não ouviu, vai entendê-la agora!). Esta PEC é uma proposta de reforma do Estado Brasileiro, com o objetivo –  segundo Paulo Guedes – de recuperar a saúde financeira do País, diminuindo os gastos do governos.

Mas de onde isso surgiu? Tomando como base a recente crise econômica de 2014, o Ministro Paulo Guedes no final de 2019 o chamado Plano Mais Brasil, composto por três PEC’s: PEC Emergencial, PEC do Pacto Federativo e por fim, a PEC dos Fundos Públicos, que abordaremos neste artigo. Então vamos lá?

Afinal, o que é a PEC dos Fundo Públicos?

A PEC dos Fundos Públicos é a Proposta de Emenda à Constituição n° 187, de 2019, encaminhada para votação no Congresso Nacional,  que propõe o uso de recursos provenientes de Fundos Públicos não-constitucionais ou infraconstitucionais para abatimento na Dívida Pública. 

Em outra palavras, os recursos localizados em Fundos que não foram criados pela Constituição, serão utilizados para abater a Dívida Pública. Essa medida, de acordo com o Ministro Paulo Guedes, aliado as outras duas PEC’s, do Plano Mais Brasil, ajudariam a diminuir a Dívida Pública e evitariam o risco de crise econômica no país.

E o que são Fundos Públicos?

Agora que compreendemos a Proposta, precisamos entender o que são esses Fundos Públicos. A Constituição Federal, preceitua em seu artigo 165, § 9º , inciso II: “estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.”

Isso quer dizer que a Constituição determina que sejam criados estes Fundos e que sua organização será disciplinada por Lei Complementar.

Nas palavras do respeitoso jurista Hely Lopes Meirelles, os Fundos Públicos são “toda reserva de receita para a aplicação determinada em lei”, ou seja, são recursos monetários reservados para determinado fim.

Ao Poder Público cabe diretamente satisfazer as necessidades da coletividade, como a saúde, educação, entre outras. Para tanto, é necessário realizar despesas que impliquem na utilização de recursos públicos arrecadados da população que irão retornar sob a forma de benefícios, tais como hospitais, escolas etc.

O dinheiro de um determinado fundo público pode ser composto por impostos, por outros fundos ou por outros meios de arrecadação, como as taxas. Para exemplificar o  Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb), conforme informações retiradas do site do Ministério da Educação, é composto:

  • Fundo de Participação dos Estados (FPE);
  • Fundo de Participação dos Municípios (FPM);
  • Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS);
  • Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exportações (IPIexp);
  • Desoneração das Exportações (LC nº 87/96);
  • Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doações (ITCMD);
  • Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA);
  • 50% do Imposto Territorial Rural (ITR) devida aos municípios;
  • As receitas da dívida ativa e de juros e multas incidentes sobre as fontes acima relacionadas.

O dinheiro arrecadado não pertence ao Poder Público. Este atua como seu guardião e  administrador, por meio dos agentes públicos para a obtenção do bem-estar social. Desta forma cabe aos titulares dos recursos, o dever de informar a sociedade, a maneira como foram utilizados durante o período para o qual foram legalmente autorizados.

Os fundos públicos são criados como meio de descentralização financeira de recursos para atender despesas prioritárias de diversas áreas de atuação do Estado, visando garantir que estes recursos sejam realmente aplicados.

Existem dois tipos de Fundos Públicos:

  1. Aqueles que são criados pela Constituição Federal (Fundos Públicos Constitucionais), que totalizam 33 e que não serão atingidos pela proposta, como exemplo o Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB) e o Fundo Nacional de Saúde (FNS);
  2. Os Fundos Infra-Constitucionais, criados pela Constituição Federal mas por meio de Lei Complementar – totalizam 248 Fundos – que guardam um valor total de R$ 220 bilhões de reais. Estes que serão afetados pela proposta, exemplo, Fundo Nacional da Cultura e o Fundo Geral de Turismo.

O que diz a PEC?

De acordo com a PEC, os valores que se encontram parados nestes Fundos Infraconstitucionais serão retirados e utilizados na Gestão da Dívida Pública, ou seja, servirão para abater o valor da Dívida. Assim, todos o recursos e valores em caixa, destinados à todos os 248 Fundos serão utilizados com esta finalidade.

Posteriormente, um a um destes Fundos terão de ser ratificados pelo Legislativo, por meio de Lei Complementar, para que continuem existindo, e voltem a arrecadar os recursos. Caso o Legislativo decida pela extinção, o Fundo Público deixará de existir. Esse processo de ratificação será iniciado após a aprovação da Proposta no Congresso, e deverá ocorrer até o final do segundo ano depois da aprovação. Os Fundos Públicos que não forem ratificados durante este período serão automaticamente extintos.

O mesmo ocorrerá com os Fundos pertencentes aos Estados, Distrito Federal e Municípios que não estiverem previstos em Leis Orgânicas e Constituições Estaduais.

Como os valores contidos nos Fundos Públicos são vinculados, não é possível que sejam utilizados para outro fim, senão àquele para o qual foram criados, ou seja, Congresso não tem poder de decidir como usar o dinheiro dos fundos.

Assim, sendo aprovada a PEC, ocorrerá a perda da vinculação do Fundo à finalidade para a qual foi criado, o que permite, com base na Lei Orçamentária, que o Congresso retire os valores dos Fundos e determine onde o dinheiro será gasto.

E por que o governo submeteu essa proposta?

Segundo a Secretaria do Tesouro Nacional “A Dívida Pública Federal (DPF) é a dívida contraída pelo Tesouro Nacional para financiar o déficit orçamentário do Governo Federal, nele incluído o refinanciamento da própria dívida, bem como para realizar operações com finalidades específicas definidas em lei.

Assim, quando o Governo não possui recursos para pagar a própria dívida, ele precisa recorrer a terceiros, como bancos por exemplo, para quitar sua dívida.

Segundo o governo, esta proposta irá auxiliar na Gestão da Divida, pois vai utilizar recursos parados, para diminuir a atual dívida da União.

Quais os argumentos contra e a favor a PEC dos Fundos Públicos?

A seguir estão os principais argumentos alegados por aqueles que se dizem a favor e contra esta proposta:

Argumentos contra

  • Ameaça ao financiamento da arte pois alguns fundos que serão extintos possibilitam o patrocínio de projetos artísticos que não conseguem financiamento pelo setor privado, como a Funart, por exemplo;
  • De acordo com Henrique Pires, ex secretário de Cultura, é preciso criar uma maneira de permitir que sejam utilizados os valores contidos nos Fundos que estão contingenciados, sem a necessidade de serem extintos.

Argumentos a favor

O governo defende a aprovação da PEC, argumentando que a existência dos Fundos:

  • Atrapalham a gestão da dívida, o dinheiro parado nos fundos pode abater endividamento e diminuir o esforço da sociedade para controlar a dívida;
  • Atualmente não é permitido o uso dos recursos contidos nos Fundos em áreas que a sociedade precisa, como saúde por exemplo;

Conseguiu entender a PEC dos Fundos Públicos? Compartilhe sua opinião com a gente nos comentários.


Publicado em 14 de fevereiro de 2020.

redator voluntário

 

Camila Antunes de Souza

Advogada atuante nas áreas Cíveis e Direito Público; possui graduação em Direito pela Faculdade Pitágoras (2018). Professora no Centro de Formação Profissional; Pós Graduanda em Direito Processual Civil; Graduanda no curso de Gestão Pública; Integrante da Comissão de Direito Tributário da 72ª Subseção da OAB em Ipatinga/MG.

 

REFERÊNCIAS

Senado Federal: Proposta de Emenda à Constituição n° 187, de 2019

Jornal Gazeta do Povo: Governo quer que Congresso elimine até 248 fundos públicos para liberar R$ 220 bilhões

Conjur: governo apresenta PEC 

JusBrasil: O que é o Plano Mais Brasil e quais os seus impactos?

TV Brasil: Governo Federal propõe PEC para utilizar fundos públicos em dívidas

Folha de São Paulo: PEC dos Fundos Públicos ameaça patrocínio à arte e preocupa setor

G1: Governo propõe extinção da maior parte dos fundos públicos

PEC Emergencial

PEC Emergencial: sobre o que é esta medida?

PEC Emergencial

O presidente Jair Bolsonaro, o ministro da Economia, Paulo Guedes, e o ministro da Casa Civil, Onyx Lorenzoni, entregam o Plano mais Brasil. Foto: Marcelo Camargo/Agência Brasil.

A Proposta de Emenda à Constituição Emergencial é parte de um pacote de emendas constitucionais sugerido pelo atual Ministro da Economia, Paulo Guedes, para reequilibrar as finanças do Estado. Este pacote chama-se Plano Mais Brasil e é formado por outras duas PECs: a PEC do Pacto Federativo e a PEC dos Fundos Públicos. 

Em termos gerais, o Plano Mais Brasil pretende reduzir gastos públicos e facilitar a gestão do orçamento estatal, adotando medidas como a redução salarial de servidores, suspensão de concursos e até mesmo a extinção de municípios incapazes de se sustentar financeiramente. 

O Politize! já possui um artigo sobre a PEC do Pacto Federativo. No presente artigo, vamos explicar a outra emenda que constitui o Plano Mais Brasil, a chamada PEC Emergencial.

O que é a PEC Emergencial?

Em primeiro lugar, lembramos que a PEC Emergencial não é nada mais que uma Proposta de Emenda à Constituição. Carrega, portanto, todas as suas características: pretende alterar o texto constitucional, deve ser aprovada em dois turnos nas duas casas legislativas (Câmara dos Deputados e Senado Federal) por pelos menos 3/5 de seus membros e respeitar um processo que pode ser verificado neste artigo. Dito isto, passamos a explicá-la.

A PEC Emergencial (PEC 186/2019) foi apresentada ao Senado Federal por Paulo Guedes em 05 de novembro de 2019, e o Governo espera que ela seja aprovada ainda este ano. 

Todo o caráter emergencial da PEC vem de uma preocupação com o cumprimento de duas regras que limitam o uso dinheiro público: o Teto de Gastos e a Regra de Ouro. Conhecer estas duas regras é essencial para compreender qual o motivo desta proposta do governo.

Teto de Gastos e Regra de Ouro

Todo ano, o Governo Federal gasta mais de um trilhão de reais para custear as suas atividades primárias (principais). Aqui incluem-se gastos que vão desde a conta de luz dos prédios públicos até o pagamento da Previdência Social. Parte destas despesas são obrigatórias, ou seja, estão previstas em lei e o Governo não pode escolher não pagá-las: são os salários de servidores, a Previdência, repasses à educação e à saúde etc. Outra parte do custeio das atividades primárias são de despesas discricionárias — ou seja, opcionais —, como modernização de hospitais e escolas, investimentos em pesquisa e reformas em espaços públicos. Estas despesas compõem parte da dívida pública. 

Dito isto, vamos às regras.

O Teto de Gastos é um limite de despesas anuais criado em 2016 para ajudar a controlar o aumento da dívida pública. Ao fim de cada ano, o Congresso Nacional vota a Lei Orçamentária Anual (LOA), que define como o orçamento da União será usado no ano seguinte. Antes do teto, a mentalidade do Governo era pensar antes nas atividades a serem realizadas e só depois se preocupar com o dinheiro. Deste modo, as despesas aumentavam a cada ano e desestabilizavam a economia do país. A partir de 2016, a mentalidade mudou. Criou-se um limite (um teto) de despesas, calculado com base nos gastos do ano anterior, corrigidos pela inflação. Em 2019, o teto foi de R$ 1,407 trilhão; em 2020 será de R$ 1,454 trilhão. 

Já a chamada Regra de Ouro, prevista no art. 167, III da Constituição Federal, diz que o Governo não pode “realizar operações de crédito que excedam o montante de despesas de capital”. 

Calma, explicaremos. Operações de crédito são empréstimos que o Governo pede aos bancos; despesas de capital são gastos com bens que, uma vez comprados, se incorporam ao patrimônio público, como investimentos em títulos de empresas, aquisição de equipamentos, imóveis etc. Despesas de capital se opõem às despesas correntes, já que estas não se incorporam ao patrimônio público. 

Pode-se entender melhor desta forma: o pagamento de salários é uma despesa corrente, pois o valor acresce apenas o patrimônio do servidor; já a compra de novas mesas para um prédio público acresce apenas o patrimônio público, ou seja, o valor gasto com a mesa é uma despesa de capital. 

Despesas de capital, portanto, são ao mesmo tempo gastos e aquisições. Despesas correntes são apenas gastos, e muitas delas são também despesas obrigatórias. O que a Regra de Ouro diz, em outras palavras, é o seguinte: pode-se contrair empréstimos para pagar despesas de capital, mas não para pagar despesas correntes. Ou seja: o Governo não pode emprestar dinheiro para pagar despesas obrigatórias.

Contudo, e isto é muito importante, o Governo pode violar a Regra de Ouro com aprovação do Congresso Nacional, ou seja, ele pode se endividar para pagar despesas correntes se o Congresso aprovar a medida. Isto ocorreu, inclusive, em junho deste ano, e está previsto para ocorrer nos próximos (esta seria uma das grandes preocupações da PEC).

Assim, somando-se as duas regras, concluímos que o Governo não pode gastar mais do que um determinado valor, nem se endividar para pagar despesas obrigatórias.

Com todos esses limites, sobra pouco espaço para o Governo decidir com o que gastar. Isto porque, segundo a exposição de motivos da PEC Emergencial, 94% das despesas públicas é feita de gastos obrigatórios, e eles não param de aumentar a cada ano. Assim, os investimentos em outras áreas (como as já citadas despesas discricionárias) também diminuem. Para se ter uma ideia, estes investimentos  serão inferiores a 0,5% do PIB em 2019, contra 1,4% em 2014, ainda segundo a exposição de motivos.

Solução do Governo e a PEC

Para ajudar a resolver estes problemas, a primeira proposta do Governo foi a Reforma da Previdência (lembre-se que a Previdência inclui-se nas despesas obrigatórias). Embora ela tenha sido aprovada, seus efeitos só serão realmente sentidos a longo prazo.

Então, com o fim de evitar faltas em diversos serviços públicos não incluídos nas despesas obrigatórias, propôs-se a PEC Emergencial. Seu principal objetivo seria diminuir estas despesas, principalmente os gastos com salários de servidores públicos, cumprindo, assim, com o Teto de Gastos e a Regra de Ouro, sem deixar de realizar investimentos em outras áreas também importantes.

Para isso, a PEC sugere diversas alterações no texto constitucional, que podem ser divididas em medidas temporárias e permanentes. Elas serão apresentadas a seguir.

Medidas temporárias

As medidas temporárias levam este nome porque terão validade de dois anos a partir da promulgação da PEC, isto é, passarão a valer quando a PEC for aprovada e cessarão após dois anos. No entanto, algumas delas também estão contidas em outra proposta do Plano Mais Brasil, a PEC do Pacto Federativo, que altera o texto permanente da Constituição. Logo, o grande foco da PEC Emergencial são as medidas temporárias, com validade de dois anos. 

O ponto destas medidas é que o Governo quer executá-las com efeito de curto prazo nas finanças públicas — ou seja, para tentar reverter o desequilíbrio fiscal da União e de governos locais. Segundo os autores da PEC, a crise financeira do Estado está insustentável, e algumas medidas precisam ser tomadas sem demora. Por isso a PEC seria tão urgente, e deveria ser aprovada antes da PEC do Pacto Federativo. 

Resumidamente, elas funcionam assim: se as dívidas do Governo superarem as despesas obrigatórias, isto é, a Regra de Ouro for descumprida (o que já ocorreu, como visto, e está previsto para ocorrer no ano que vem), uma série de medidas deverá ser adotada imediatamente. Esta superação das dívidas em relação às despesas é um gatilho para a ativação das medidas da PEC. Se a condição ocorrer, então a PEC será colocada em prática. As principais medidas a serem adotadas são:

  • Fica vedada a criação de novas despesas obrigatórias;
  • Funcionários públicos não poderão mais ser promovidos, com exceção de promoções que impliquem alteração de atribuições e aquelas de carreira militar ou policial. Assim, por exemplo, fica vedada a promoção por tempo de serviço, mas não a promoção a um cargo de direção de determinada repartição pública, que possui mais responsabilidades e funções;
  • Fica vedada a realização de concursos e a criação de cargos públicos, assim como o reajuste de salários já existentes;
  • A carga horária de funcionários públicos poderá ser diminuída em até 25%, com consequente redução salarial;
  • Se houver excesso de arrecadação ou superávit financeiro (se o dinheiro arrecadado no ano vigente for maior do que as despesas previstas para o próximo ano), o excedente será reservado para o pagamento das dívidas públicas;
  • Fica vedada a ampliação e a concessão de novos benefícios tributários (diminuir impostos sobre um produto, por exemplo), assim como a renegociação de dívidas tributárias;
  • Por fim, 25% do valor economizado com a redução de despesas obrigatórias deverá ser aplicado em obras públicas de infraestrutura.

Estas medidas valem para os três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) no âmbito federal, estadual e municipal; para o Ministério Público (com algumas ressalvas); e para a Defensoria Pública da União. Contudo, no caso de Estados e Municípios, o gatilho não é ter dívidas maiores do que a soma das despesas obrigatórias: basta que a dívida destas esferas do governo seja igual a 95% da soma das despesas obrigatórias..

Muitas dessas medidas já existem no art. 109 do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Este é um dos artigos que instituiu o Teto de Gastos. Atualmente, as medidas só são executadas se o Governo descumprir o Teto. O que a PEC Emergencial propõe é que elas também sejam executadas se as dívidas superarem as despesas obrigatórias (descumprimento da Regra de Ouro).

Medidas permanentes

Muitas das medidas temporárias serão incorporadas no texto permanente da Constituição, mas para casos futuros, como a proibição de concursos, a diminuição de carga horária dos servidores, a vedação de novas despesas obrigatórias e o pagamento das dívidas públicas com o excesso de arrecadação ou superávit financeiro — todas no caso do descumprimento da Regra de Ouro. 

No entanto, algumas medidas entrarão já no texto fixo da Constituição e não valerão para a situação atual. Estas medida são chamadas permanentes, e – como já mencionamos – elas também estão contidas na PEC do Pacto Federativo. Citaremos algumas das mais importantes.

A primeira delas é a reavaliação dos benefícios fiscais a cada quatro anos. O texto propõe que, neste período, os incentivos fiscais já concedidos passem por um exame em que serão analisados aspectos como efetividade e proporcionalidade (se o incentivo é equilibrado e está cumprindo com seus objetivos). Será verificado, também, se o incentivo fiscal está auxiliando na diminuição das desigualdades regionais. O descumprimento destes requisitos pode eliminar o incentivo.

Ainda neste âmbito, o texto propõe que, a partir de 2026, sejam vedadas as criações, ampliações e renovações de incentivos fiscais se o montante de todos os benefícios superar 2% do Produto Interno Bruto (PIB).

Outra mudança importante é a facilitação dos pedidos de quebra da Regra de Ouro. Atualmente, a autorização para o endividamento ocorre através de um Projeto de Lei, que é, levando-se em conta todo o processo legislativo, bastante demorado. A PEC propõe que a autorização seja feita através de votação simples em turno único, mantendo-se a maioria absoluta já exigida. 

PEC Emergencial: argumentos contra e a favor

As medidas emergenciais descontentaram alguns grupos e classes, e o Governo insiste na necessidade da adoção dessas medidas para impedir uma crise financeira insustentável. Vamos analisar alguns argumentos contra e a favor da PEC Emergencial.

Argumentos a favor

  • Segundo o Governo, as despesas obrigatórias representam 94% das despesas totais em um ano. De fato, somando-se a isto a Regra de Ouro e o Teto de Gastos, o investimento em áreas não incluídas nas despesas obrigatórias, e até benfeitorias em áreas obrigatórias (como reformas de hospitais e escolas), fica prejudicado. Um Governo que opera basicamente para pagar funcionários não é bom para a população.
  • Medidas de emergência para situações de risco são importantes para manter a ordem econômica e evitar crises financeiras. É o que se fez com medidas como a elogiada Lei de Responsabilidade Fiscal (2000) e a PEC do Teto de Gastos (2016).
  • Atualmente, União, Estados e Municípios podem exonerar servidores não-estáveis e diminuir gastos com cargos de confiança se as despesas de pessoal superarem determinado limite. A PEC propõe que, antes de exonerar os funcionários públicos, tente-se diminuir suas jornadas de trabalho com redução proporcional de salário até que as contas voltem a se equilibrar. Isto evita ainda mais gastos relativos à realização de concursos públicos e a situação de desemprego para os servidores já contratados.
  • A revisão de incentivos fiscais a cada quatro anos tornará mais transparente e efetiva esta política. Empresas beneficiadas que não estiverem cumprindo seu papel ficarão em situação de igualdade com suas concorrentes.
  • Uma das maiores motivações da PEC é evitar a cobrança de ainda mais impostos sobre a população. Ao invés de tentar arrecadar mais para pagar suas dívidas, o Governo está tentando diminuir as dívidas já existentes.

Argumentos contra

  • A classe dos servidores públicos sairá muito prejudicada, com salários congelados (sem reajuste) e diminuídos. Segundo seus representantes, o Governo é que não soube gerir suas contas, pois o salário e o cargo que conquistaram foi oferecido de antemão.
  • Ainda neste campo, o salário de servidores públicos é irredutível, segundo o art. 7º da Constituição Federal. Argumenta-se que, como este artigo trata de direitos sociais, que têm quase o mesmo peso dos direitos fundamentais, nenhuma outra norma pode contrariá-lo, mesmo que por emenda à Constituição. 
  • Muitas outras despesas deveriam ser diminuídas, e não apenas as relativas ao funcionalismo público. Pode-se citar gastos com verbas de gabinete parlamentar, cargos políticos de comissão, assessores de tribunais e até mesmo os salários dos próprios políticos.
  • A economia gerada pelas medidas de redução de salários não seria tão grande a ponto de justificá-las, segundo o Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil. Serão R$ 10,5 bilhões economizados anualmente contra R$ 300 bilhões de crédito suplementar que o Governo prevê pedir ao Congresso em 2020, quando ainda precisará violar a Regra de Ouro. 
  • Facilitar a violação da Regra de Ouro é ajudar a enterrar um dispositivo já considerado “letra morta”, pois ele vem sendo descumprido com frequência.

Conseguiu entender o que é a PEC Emergencial? Qual a sua opinião sobre o plano de reformas econômicas do governo? Compartilha com a gente nos comentários!

 

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Publicado em 06 de dezembro de 2019.

Bridje

 

BRIDJE – Instituto Brasileiro de Desenvolvimento, Justiça e Equidade é uma associação criada para resolver injustiças entre o Estado e o cidadão. Alguns dos nossos objetivos são o fim dos privilégios públicos e uma administração mais transparente e acessível ao cidadão brasileiro.

 

 

REFERÊNCIAS

Exposição de Motivos da PEC Emergencial (PEC 186/2019). Site do Senado Federal.

PEC Emergencial: um duro golpe no serviço público. Site do Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (Sindifisco).

Servidores sem reajuste e vedação a novos concursos: os detalhes da PEC Emergencial. Gazeta do Povo.

 

 

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