As descobertas das reservas de pré-sal, em 2007, mudaram as perspectivas da exploração e produção de petróleo e gás no Brasil. 2017 foi o primeiro ano em que a produção de petróleo no pré-sal ultrapassou a produção do óleo no pós-sal – a primeira camada abaixo do nível do mar. Em 2019, a produção de petróleo no pré-sal já alcançou a cifra de 1,9 milhões de barris por dia – em contrapartida, a produção de petróleo no pós-sal segue em declínio e registra a produção de 1 milhão de barris de óleo por dia, no mesmo ano.

Mas você sabe como funciona a exploração das reservas de pré-sal? A quem pertence o que é extraído? Ou até por que o pré-sal é um importante recurso econômico e político do Brasil? Neste post, o Politize! te explica essas e outras questões para você ficar atento a esse debate importante 

O pré-sal

O pré-sal é uma sequência de rochas sedimentares formadas há mais de 100 milhões de anos, no espaço geográfico criado pela separação dos atuais continentes Americano e Africano – como a própria Petrobras explica. Tecnicamente, é a terceira camada abaixo do nível do mar, sob as camadas de pós-sal e sal.  

No Brasil, a descoberta das reservas de pré-sal foi anunciada em 2007. Aqui, a camada se estende ao longo de 800 quilômetros entre os estados do Espírito Santo e Santa Catarina abaixo do leito do nível do mar – a mais de 7 mil metros de profundidade. Além disso, a região também engloba três bacias sedimentares – de Espírito Santo, Campos e Santos. 

Na época da descoberta, a Agência Nacional do Petróleo (ANP) estipulou que a camada de pré-sal acumulava reservas com capacidade de produzir 3,4 bilhões de barris de petróleo e 174 bilhões de metros cúbicos de gás. Assim, naquele momento, o então presidente Luiz Inácio Lula da Silva chegou a afirmar que o pré-sal era “um passaporte para o futuro” e que o “Brasil havia ganhado um bilhete premiado” por encontrar tais reservas na costa brasileira.

Hoje, a descoberta das reservas no pré-sal é considerada uma das mais importantes das últimas décadas. De acordo com a Petrobras, com a produção de óleo apenas da camada de pós-sal foram necessários 45 anos, a partir da criação da empresa, para que fosse alcançado a produção do primeiro milhão de barris de petróleo, em 1998. Com as reservas de pré-sal, em apenas quatro anos, a produção de petróleo nessa camada passou de 500 mil barris por dia para 1,5 milhões de barris por dia.

Apesar disso tudo, no primeiro momento, a retirada do petróleo da camada de pré-sal esteve rodeada de incertezas. Afinal, foi necessário uma nova tecnologia que fosse possível extrair o óleo de forma eficiente e também um novo planejamento para a exploração de petróleo no Brasil.  Vamos entender um pouco sobre as decisões tomadas pelo governo para esse importante recurso nacional?

Primeiro, de quem é o Petróleo?

Bom, já sabemos que a Petrobras é a principal responsável pela exploração da camada de pré-sal no Brasil. Mas, isso não significa que a empresa tenha posse do petróleo encontrado. 

Pela lei brasileira, a União é dona das reservas minerais – como o petróleo – encontradas em solo ou subsolo brasileiro. Como previsto pela Constituição –  art. 20:

 “É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração”. 

Isso significa ainda que é a União pode conceder para empresas o direito de extrair esses bens minerais, em troca de pagamentos – o chamado contrato de cessão onerosa. E foi isso que aconteceu em 2010. Ou seja, o Estado brasileiro cedeu à Petrobras o direito de produzir cinco bilhões de barris de petróleo em áreas de pré-sal e, em contrapartida, recebeu ações da empresa.

Então, só a Petrobras tem direito a explorar o pré-sal brasileiro?

Tecnicamente, não. Além da área de cessão onerosa, os campos de pré-sal são leiloados pela União desde 2013 – mas, falaremos mais sobre isso a seguir. A questão é que a Petrobras tem direito de preferência para exploração e produção no pré-sal. 

Até 2016, pela Lei 12.351/2010, a Petrobras era considerada a operadora única, responsável pela condução e execução de todas as atividades de exploração no pré-sal.  Isso significa que a empresa tinha que ser a acionista majoritária em todos os campos de exploração – ou seja, era de responsabilidade da companhia comandar todas as atividades, mesmo que tivesse a participação de outras empresas estrangeiras.

Em 2016, entretanto, a lei foi alterada e excluiu a obrigatoriedade da Petrobras atuar como operadora única nessas áreas. Agora, a empresa possui o direito de preferência para adquirir no mínimo 30% de participação nos consórcios de exploração nos campos leiloados. Na prática, isso significa que a Petrobras pode escolher participar ou não de cada leilão e, caso manifeste interesse no período de 30 dias após o anúncio oficial da Rodada, os blocos serão leiloados para outras empresas com a participação da Petrobras garantida naquele percentual mínimo. 

E como funciona a exploração?

O mesmo marco legal – lei 12.351 – que definiu a Petrobras como operadora única em 2010, também definiu o regime de partilha como forma de exploração das reservas de pré-sal e criou uma empresa da União – a Pré-Sal Petróleo (PPSA) – para administrar os contratos de exploração. 

Antes de 2010, então, a exploração do petróleo no Brasil se dava somente pelo regime de concessão. Agora, os dois regimes coexistem no Brasil para blocos diferentes de produção de petróleo.

Assim, sob o regime de partilha, os campos de pré-sal são leiloados e as empresas contratadas – ou seja, aquelas que ganham o leilão para explorar as reservas –  devem pagar para a União o direito de explorar o petróleo (conhecido como bônus de assinatura), além de fazer um repasse de uma parcela da futura produção. 

A diferença para o regime de concessão é que, neste regime as empresas concessionárias – ou seja, aquelas que vão explorar a área – devem pagar uma série de tributos para a União. Entretanto, tais empresas são totalmente responsáveis pela exploração do campo, pelo risco de investir e de encontrar os recursos no território, da mesma forma elas possuem propriedade de todo o óleo e o gás que venha a ser descoberto e produzido. 

O principal argumento para adoção do modelo de partilha nas reservas no pré-sal é de que seria necessário preservar a posse da União sobre as reservas naturais brasileiras.

E quem ganha com este regime?

Juntamente com a criação da empresa PPSA – como representante da União – para administrar as atividades referentes às camadas de pré-sal, foi criado um fundo social. Este fundo foi criado como uma espécie de poupança do petróleo do pré-sal – destinado a receber os recursos do pré-sal que cabem à União – como um planejamento para o futuro caso as reservas não atendam as expectativas e possíveis variações do preço do petróleo no mercado internacional . Além disso, também foi estipulado que parte deste fundo deveria ser destinado a investimentos em educação e saúde.

Leilões do pré-sal

Em um leilão para o regime de partilha, vence a empresa ou consórcio que oferecer à União a maior parcela do petróleo a ser extraído da região – o chamado excedente em óleo. Além disso, cada leilão possui um edital específico dependendo do bloco a ser leiloado.  

Por exemplo, em 2013 – sob o governo de Dilma Rousseff – ocorreu o primeiro leilão do pré-sal, leiloando o Campo de Libra. Na época, o edital do leilão estipulou que a Petrobras seria a operadora do campo – ou seja, estaria no comando da operação – e que a empresa vencedora deveria pagar um bônus de assinatura de R$ 15 bilhões para União. Assim, na época, o consórcio formado pelas empresas Petrobras, Shell, Total, CNPC e CNOOC venceu o leilão para extrair o petróleo do Campo de Libra – o consórcio ofereceu repassar 41,65% do excedente em óleo extraído do campo para a União. 

A segunda e terceira Rodadas de leilões do pré-sal foram ocorrer somente em 2017- leiloando outras seis áreas de pré-sal. Atualmente, em 2019, o governo encontra-se na sexta Rodada de licitação sob regime de partilha de produção no pré-sal.

Entretanto, em 2019, outro tipo de leilão das reservas no pré-sal também ocorreu:  o megaleilão do pré-sal. Na realidade, o megaleilão faz parte de um conjunto maior de reestruturação econômica do ministro Paulo Guedes – o Plano Mais Brasil – que, entre outras questões, propõe uma alteração na distribuição dos recursos do pré-sal, além de possíveis mudanças no regime de exploração do pré-sal.

Vamos entender o que tem de diferente neste leilão e o que ele sinaliza sobre a política econômica brasileira?

O megaleilão do pré-sal

No início de novembro de 2019, o governo Bolsonaro realizou o megaleilão do pré-sal. O leilão ficou assim conhecido por ter, no momento, o maior potencial de venda de petróleo e gás do mundo. Foram leiloadas quatro áreas do pré-sal na Bacia de Santos, que, se arrecadadas, poderiam gerar uma receita de R$ 106, 5 bilhões para a União.

A grande diferença deste para os outros leilões comentados acima é de que o megaleilão do pré-sal leiloou áreas excedentes da cessão onerosa. 

Lembra em 2010, quando o governo cedeu para a Petrobras uma área do pré-sal para a extração de 5 bilhões de barris de petróleo? Então, acontece que anos depois descobriu-se que esta área tinha até o triplo deste volume a ser explorado. Assim, em 2014, o governo de Dilma Rousseff tentou vender diretamente a área para a Petrobras, entretanto a operação foi suspensa pelo Tribunal de Contas da União (TCU).

Agora, com o megaleilão do pré-sal, a intenção era atrair empresas estrangeiras que, de acordo com fontes do governo, poderiam acelerar o desenvolvimento do potencial petrolífero brasileiro – colocando o Brasil entre os cinco maiores produtores do mundo.

Entretanto, apenas duas das quatro áreas foram arrematadas – reduzindo a receita arrecadada pela União para R$ 70 bilhões. Assim, alguns políticos chegaram a definir o megaleilão como um fracasso, afinal a pouca participação estrangeira frustrou as expectativas do governo.

Mas o que isso tem a ver com o plano econômico de Guedes?

O Plano Mais Brasil

No início de novembro de 2019, Bolsonaro entregou ao Congresso uma proposta de reformas na área econômica. Entre as propostas, estão mudanças no chamado pacto federativo – um conjunto de regras constitucionais que determina a arrecadação e distribuição de recursos da União. Uma das medidas é sobre o aumento da destinação dos recursos do pré-sal para municípios e estados. 

A questão é que os lucros arrecadados pelo megaleilão já foram distribuídos entre estados e municípios. Em outubro, um texto aprovado pelo Congresso definiu que 15% do valor do megaleilão deveria ser destinado para estados – conforme os critérios do Fundo de Participação dos Estados e a Lei Kandir – e outros 15% para municípios – conforme os critérios do Fundo de Participação dos Municípios. Ou seja, a ação tomada vai ao encontro do Plano Mais Brasil divulgado por Guedes. 

De acordo com o governo federal, a alteração na distribuição de recursos busca encerrar disputas travadas na Justiça entre estes entes federativos e deve gerar uma renda de R$ 400 bilhões para estados e municípios. 

Conseguiu entender como funciona a exploração do petróleo no pré-sal? Qual a sua opinião sobre o papel do governo no aproveitamento deste recurso? Conta pra gente nos comentários!

Publicado em 14 de novembro de 2019.

Monalisa Ceolin

Assessora de conteúdo do Politize! e graduanda de Relações Internacionais pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).

 

 

 

REFERÊNCIAS

Agência Brasil: megaleilão do pré-sal divide opiniões – Agência Brasil: Petrobras terá direito de preferência – ANP: produção do pré-sal supera pós-sal – Petrobras – ANP: os regimes de concessão e partilha – G1: pré-sal é bilhete premiado – Folha de S. Paulo: entenda o que é camada de pré-sal – G1: Câmara aprova royalties para educação e saúde – G1: leilão de Libra – BBC: megaleilão do pré-sal – G1: cessão onerosa – Nexo: exploração do pré-sal – Pré-sal Petróleo: gráfico da evolução da produção de petróleo – Centro Brasileiro de Infraestrutura: regimes de exploração – Pré-Sal Petróleo: contratos de partilha – G1: Plano Mais Brasil