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Pacto Federativo

Pacto Federativo: o que é e o que pode mudar?

Pacto Federativo

O presidente Jair Bolsonaro, o ministro da Economia, Paulo Guedes, e o ministro da Casa Civil, Onyx Lorenzoni, entregam o Plano mais Brasil ao presidente do Congresso Nacional, Davi Alcolumbre. Foto: Marcelo Camargo/Agência Brasil

Além da já aprovada Reforma da Previdência, um novo conjunto de reformas, dessa vez econômicas, também está na pauta do governo Bolsonaro. No início de novembro, o atual Ministro da Economia, Paulo Guedes, enviou ao Congresso Nacional o pacote de medidas conhecido como Plano Mais Brasil. Entre as medidas, está a Proposta de Emenda Constitucional para alterar o Pacto Federativo.

Mas você sabe o que é o Pacto Federativo e como funcionaria essa mudança? Calma, o Politize! te explica!

O que é o Pacto Federativo

O nosso sistema político é organizado como uma federação. Isso significa que o poder não é centralizado no governo federal, e que os estados e municípios possuem governo próprio e autonomia relativa nos assuntos locais.

Nesse sentido, cada um dos três níveis de governo – federal, estadual e municipal – possui campos de atuação próprios. Além disso – ao contrário do que muitos pensam – o governador, por exemplo, não é subordinado ao Presidente da República, e nem manda nos prefeitos. 

Para organizar as competências de todas as partes, o Pacto Federativo foi estabelecido pela Constituição de 1988. De modo geral, é um conjunto de regras constitucionais que determina as obrigações financeiras, as leis, a arrecadação de recursos e os campos de atuação da União, dos estados e dos municípios. Por exemplo, o Pacto define como os tributos arrecadados pela União serão distribuídos entre os três níveis de governo. 

Ainda, o Pacto Federativo também define como as receitas arrecadadas serão direcionadas para certas despesas. Afinal, no âmbito dos governos existem: despesas obrigatórias, as quais o governo não pode mexer; as despesas vinculadas, que recebem, obrigatoriamente, um percentual fixo das receitas; e as despesas discricionárias, que podem ser manejadas com mais liberdade pelos políticos. 

Como está previsto na Constituição de 88

O Pacto Federativo está definido na Constituição de 1988 pelos art. 1º e art. 18 que afirmam:

“Art. 1º, CF: A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos […]”

“Art. 18, CF: A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”

Por sua vez, a Constituição de 88 também é responsável por definir as competências de cada ente da federação. Nesse sentido, por exemplo, o art. 30 estipula quais são as competências de Municípios brasileiros. Da mesma forma, o art. 21 determina aquilo que compete à União.

Como já mencionamos, a característica central do Pacto Federativo é a de gerir a arrecadação e distribuição de receitas entre a União, estados e municípios. Nesse sentido, determinados artigos da Constituição também discorrem sobre a distribuição de impostos entre estes entes.

Ainda, a Constituição hoje vincula obrigatoriamente uma parcela das receitas a determinadas despesas, como já falamos. Um exemplo é o  art. 212, que afirma sobre a obrigatoriedade das despesas em educação e o caso do art. 198 (§ 2º) que determinada a parcela das receitas que deve ser gasta em saúde por cada nível do governo.

O que pode mudar com o Plano Mais Brasil

No início de novembro de 2019, o Senado recebeu um pacote de três propostas de Emenda à Constituição (PEC) que compõem o Plano Mais Brasil – a PEC do Pacto Federativo, a PEC Emergencial e a PEC dos Fundos Públicos. 

É interessante destacar que a PEC do Pacto Federativo pode ser caracterizada como a de maior abrangência entre as propostas do governo. Por isso provavelmente será a que levará mais tempo para ser aprovada, pois será discutida cautelosamente no Congresso Nacional. Pensando nisso, a PEC Emergencial é uma forma resumida da PEC do Pacto Federativo – uma espécie de “via rápida” do governo – para conseguir que algumas medidas sejam aprovadas ainda este ano. Assim não estranhe caso você encontre medidas semelhantes nas duas propostas. 

Bom, Paulo Guedes – atual Ministro da Economia – anunciou a PEC do Pacto Federativo como “uma transformação do Estado brasileiro […] a consolidação de uma cultura fiscal, de austeridade e sustentabilidade fiscal”. A ideia central da PEC é alterar a maneira como a União, os estados e os municípios arrecadam receitas e dividem as responsabilidades entre si. 

Nesse sentido, a proposta é dar mais autonomia financeira para estados e municípios. Para fazer isso, as medidas incluídas na PEC buscam, de modo geral, descentralizar os recursos públicos e desvincular receitas de determinadas despesas. Por isso, você provavelmente já ouviu que a PEC do Pacto Federativo propõe colocar em prática os ‘3Ds’ de Paulo Guedes: desobrigar, desindexar e desvincular

Para você compreender melhor do que se trata esta PEC, vamos revisar algumas das principais medidas propostas e que poderão mudar a gestão de recursos e a forma de fazer políticas públicas em estados e municípios. 

Extinção de municípios

De acordo com a proposta, municípios de até cinco mil habitantes deverão comprovar, até dia 30 de junho de 2023, sua sustentabilidade financeira – ou seja, será necessário comprovar que a arrecadação de impostos corresponde no mínimo a 10% da receita total do município. Caso tais municípios não consigam comprovar sua sustentabilidade financeira, deverão ser incorporados a outros municípios maiores. 

De acordo com a equipe econômica responsável pela proposta, a medida seria necessária porque hoje o Brasil tem 1.200 municípios com população inferior a 5.000 habitantes que, em sua maioria, não arrecadam receitas próprias suficientes para custear a própria estrutura.

Confira tudo e entenda a proposta em nosso post sobre Extinção de Municípios.

Gastos com saúde e educação

Hoje, a Constituição prevê que cada esfera do governo deverá aplicar uma parcela mínima da arrecadação de receitas com impostos em educação e saúde. No caso de estados e municípios, 25% da receita arrecadada com impostos deve ser gasta com educação,  para a União esta parcela é de 18%. Para a saúde, em estados o valor é de 12% da receita e para municípios é de 15%. 

A proposta da PEC é de unificar o piso dos gastos com saúde e educação para a União, estados e municípios. Isso significa que não existirá mais um mínimo para cada área e sim um mínimo geral. Nesse sentido, a justificativa seria dar mais liberdade para os gestores compensarem os gastos de uma área para outra.

Divisão dos recursos do pré-sal (Royalties e Lei Kandir)

Hoje, parte dos royalties e participações especiais de petróleo do pré-sal em posse da União é apenas repassada a estados e municípios produtores. Tal situação gera, há anos, ações judiciais contra a União sob a Lei Kandir – como explica a Agência do Senado, “uma das normas da Lei Kandir é a isenção do pagamento de ICMS sobre as exportações de produtos primários e semielaborados ou serviços. Por esse motivo, a lei sempre provocou polêmica entre os governadores de estados exportadores, que alegam perda de arrecadação devido à isenção do imposto nesses produtos”

A medida incluída na PEC altera as regras de distribuição dos recursos do pré-sal, o que deve render, conforme o governo, R$400 bilhões para estados e municípios em quinze anos. 

Renúncias tributárias

Outra mudança da PEC do Pacto Federativo está nas renúncias tributárias, que são incentivos e benefícios fiscais concedidos a determinados setores da economia. Por exemplo, o governo abre mão de receber parte dos impostos de determinadas empresas como uma forma de estimular a continuidade da produção e do consumo principalmente em momentos de crise econômica.

Hoje, estima-se que o governo deixa de arrecadar 4% do PIB, ou seja, até R$ 300 bilhões com renúncias fiscais a empresas ou pessoas físicas. A proposta é reduzir esse valor pela metade (2% do PIB). 

Conselho fiscal da República

A PEC do Pacto Federativo propõe criar um Conselho Fiscal da República que será encarregado de monitorar a política fiscal e a preservação da sustentabilidade financeira da União, dos estados e municípios. O Conselho será formado pelos presidentes da República, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, do Supremo Tribunal Federal, do Tribunal de Contas da União e representantes de estados e municípios de todas as regiões que deverão se reunir a cada três meses. 

Emergência Fiscal

Ainda, o pacote de medidas conta com um gatilho de emergência fiscal que será acionado quando a União ou os estados e municípios estiverem em situação financeira irregular. 

No caso da União, o gatilho será acionado com autorização do Congresso quando a chamada ‘regra de ouro’ for descumprida – esta regra proíbe que a União se endivide para pagar despesas correntes (despesas de manutenção de atividades da administração pública, como despesas com pessoal, serviços de terceiros, manutenção de equipamentos etc). Para estados e municípios, o gatilho será acionado quando as despesas correntes destes ultrapassarem 95% da receita corrente (receitas provenientes de tributos, exploração do patrimônio estatal etc).

Ao ser acionado o gatilho, portanto, a esfera em questão ficaria impedida de criar cargos, reestruturar carreiras, realizar concursos públicos e criar verbas indenizatórias. Em contrapartida, a esfera teria permissão de reduzir em até 25% a jornada de trabalho de trabalho dos servidores e, consequentemente, o pagamentos dos mesmos na mesma porcentagem. 

Outras medidas

Além das medidas vistas acima, a PEC ainda inclui: a desvinculação de receitas públicas de órgão, fundos e despesas; a União fica proibida de socorrer estados e municípios em dificuldades financeiras; a extinção do Plano Plurianual e a restrição para créditos a estados e municípios.

Argumentos sobre a PEC do Pacto Federativo

A principal justificativa da equipe econômica do governo Bolsonaro está na fragilidade fiscal presente em todos os níveis de governo na federação. Assim, a PEC teria como objetivo assegurar o fortalecimento fiscal da República e trazer os incentivos para uma boa gestão. 

O ponto é que o aumento das obrigações estaduais e municipais em áreas como saúde, educação e segurança e, consequentemente, o aumento destes gastos nos últimos anos colocaram diversos estados e municípios em graves dificuldades fiscais. Aliado a esse cenário, o governo afirma que a falta de flexibilidade orçamentária agrava o problema da gestão pública no Brasil. Como exposto no projeto de Emenda Constitucional, o Brasil possui o maior índice de rigidez orçamentária dentre os países da América Latina, de 94%, segundo o Banco Mundial.

Ainda, como colocado pelo presidente Jair Bolsonaro em discurso no Senado Federal, “eles lá embaixo, estados e municipios, saberão o que fazer melhor que nós” em referência às responsabilidades diretas que possuem municípios e estados brasileiros. Por exemplo, hoje, municípios são responsáveis pelo ensino infantil e fundamental 1, além das responsabilidades com a saúde básica e o transporte público, entre outros. 

Pensando na descentralização de recursos, muitos defensores da PEC costumam repetir a frase “Mais Brasil e menos Brasília”.

Entretanto, a PEC e as outras medidas de reforma econômica propostas pelo governo reúnem também opositores. A oposição política já chegou a renomear o Plano Mais Brasil de Pacote da Desigualdade de Guedes. 

O principal argumento é de que as medidas propostas não protegem os mais pobres – ou seja, de que faltaram ações sociais que visem diretamente as populações pobres e em pobreza extrema no país. Ainda nesse sentido, aponta-se que a proposta do Pacto Federativo revoga um trecho da Constituição que estabelece especificamente o direcionamento de recursos públicos para o objetivo de reduzir a desigualdade regional – ou seja, retira esta obrigatoriedade do Orçamento público.

Além disso, alguns políticos argumentam que a PEC do Pacto Federativo – por desvincular as receitas dos gastos de educação – desobriga o poder público de construir escolas. Em outras palavras, estaria incentivando o aumento da rede privada de educação no país e prejudicando o acesso universal a este direito básico. Este foi um dos pontos levantados por Guilherme Boulos (PSOL).

Conseguiu entender o que é o Pacto Federativo e como as propostas do Plano Mais Brasil podem mudar a atuação de estados e municípios? Compartilha com a gente a sua opinião sobre esta proposta do governo!

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Publicado em 28 de novembro de 2019.

 

Monalisa Ceolin


Assessora de conteúdo do Politize!
e graduanda de Relações Internacionais pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).

 

 

REFERÊNCIAS

G1: propostas do Pacto Federativo

G1: liberação de 400 bi aos estados e municípios

Senado Federal: PEC

Planalto: Constituição 88

Nexo: a reforma do Paulo Guedes

Agência Brasil: Pacto Federativo

Agência Brasil: orçamento apertado sem PEC

Agência Brasil: principais medidas para flexibilizar o orçamento

Folha de S. Paulo: a PEC de Guedes

Instituto Formula: direito constitucional