O artigo 145 da Constituição de 1988 define que o pagamento de tributos é um dever de todos os cidadãos – nós já falamos sobre isso no post “O que é tributo?”. Se pensarmos na quantidade de pessoas que vivem no Brasil, quanto elas consomem, os serviços públicos que necessitam e os diversos tributos que contribuem, é de se imaginar que precisamos de uma boa estrutura para tudo isso funcionar, certo? Essa estrutura pode ser chamada de “sistema tributário”.

A maneira como os tributos são criados, cobrados e fiscalizados precisa ser organizada para que os cidadãos não sejam prejudicados. Além disso, é necessário também definir como o dinheiro arrecadado será distribuído entre os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e a União para que possam cumprir com suas obrigações.

Toda essa organização é feita por meio do sistema tributário. Ele define, como parte da Constituição de um país, como serão feitas as cobranças e o uso do valor arrecadado. Quer saber como isso funciona no Brasil? Segue com a gente!

→ Nesse eixo do projeto conversamos com a Marina Costa, advogada de direito tributário do Mattos Filhos e discutimos sobre os diferentes tipos de tributos e como o sistema tributário brasileiro pode impactar a desigualdade. Confere esse papo aqui:

O projeto Tributos e Desigualdade é uma realização do Instituto Mattos Filho, produzido pela Civicus em parceria com a Politize!. Juntos, temos o objetivo de levar conhecimento e informações sobre a tributação no Brasil e seus impactos sobre as desigualdades.

O que é um sistema tributário?

Para entendermos o significado de sistema tributário, podemos retomar a ideia de sistemas. Utilizamos essa palavra para definir um grupo de elementos que estão organizados, em harmonia, com interação entre as partes existentes. Assim, se um elemento é modificado, os outros são afetados. 

Então, quando utilizamos o termo “sistema tributário” estamos falando sobre um grupo de “regras” que organizam toda a tributação do país, isto é, a criação, a cobrança e a fiscalização de tudo aquilo que é pago pelos cidadãos e como isso será distribuído e gerido pelo Estado. 

Essas “regras” são a Constituição Federal e todas as leis, decretos, normas e emendas constitucionais que definem como a tributação ocorrerá no país. Ao longo da história, novas leis e mudanças na Constituição podem surgir, e o sistema tributário poderá ser alterado, já que as necessidades dos cidadãos e do Estado se modificam. Se quiser saber como a tributação mudou durante a história brasileira, acesse nosso post “O tributo ao longo da história no Brasil”.

O sistema tributário escolhido por um país impacta a vida de todos os cidadãos e a economia. Isso porque é uma cobrança obrigatória, utilizada para suprir as despesas do Estado e está inserida em todos os momentos do nosso cotidiano – desde a compra de um produto até a cobrança de imposto sobre nossa renda. 

Quais são os tipos de sistema tributário?

Há três tipos possíveis de sistemas tributários, que são definidos a partir da forma que a tributação ocorre no país. São eles:

• Sistema tributário progressivo: A maior parte dos tributos é cobrada por meio da tributação direta – aquela que é feita sobre a renda, a propriedade e o patrimônio. Esse tipo de cobrança recebe o nome de tributo direto, porque são cobrados diretamente do cidadão – não estando inseridos no preço dos produtos ou serviços consumidos. 

Com isso, a cobrança de tributos aumentará conforme a renda ou patrimônio dos indivíduos aumentar, já que a principal forma de tributação é feita sobre esses ganhos.

• Sistema tributário regressivo: Diferente do anterior, nesse caso, os tributos se concentram em uma forma de tributação chamada indireta. Nela, a cobrança é feita a partir do consumo e serviços, isto é, o valor do tributo está inserido em tudo aquilo que é consumido pelos cidadãos.  

As pessoas consomem diversos produtos ao longo do mês e vários tributos estão inseridos no preço final deles, certo? Imagine que o valor do imposto sobre um produto é de cinquenta reais. Há dois consumidores, um recebe dois mil reais de salário e o outro dez mil reais. Ambos consumiram o mesmo produto e pagaram os mesmos cinquenta reais de imposto. Porém, o valor do imposto impacta mais quem ganha menos, porque corresponde a uma parte maior do salário. Sendo assim, a cobrança de tributos será proporcionalmente menor conforme a renda aumenta.

• Sistema tributário neutro: A tributação é independente de quanto cada indivíduo ganha, e pode ser feita por meio de um valor fixo ou estabelecendo uma mesma forma de contribuição para todos os cidadãos. Com isso, a existência de rendas maiores ou menores é desconsiderada. 

Quando analisamos as diferenças entre os sistemas tributários, podemos perceber que o uso de um sistema tributário regressivo prejudica a parte da população com menor renda. Esse sistema não leva em consideração quanto o cidadão poderia contribuir a partir de quanto ganha (o que é chamado de capacidade contributiva), já que, com a concentração dos tributos indiretos, não é possível avaliar todos os consumidores finais de um determinado produto.

Como funciona o sistema tributário atual no Brasil?

Atualmente, o Brasil possui um sistema tributário regressivo. Isso porque a maior parte da tributação é feita sobre os produtos e serviços que consumimos, inseridos no preço final. Segundo o Boletim de Estimativa da Carga Tributária Bruta do Governo Geral, em 2024, os impostos indiretos, cobrados sobre bens e serviços, representaram mais de 40% da carga tributária total. Já os tributos diretos, aqueles sobre renda, lucros e ganho de capital, representaram algo próximo de 28%.

Dessa forma, é evidente que há uma concentração de tributos indiretos, que se torna uma característica importante do sistema tributário nacional. E como as leis que estruturam esse sistema funcionam?

O sistema tributário nacional foi estabelecido pela Constituição de 1988, no título VI, que se refere à tributação e ao orçamento do país – lá está o artigo 145, que citamos no início do texto, bem como todas as definições de normas utilizadas. Essas normas apresentam os limites da tributação: isso define como o Estado poderá ou não exigir que os cidadãos contribuam.

No Brasil, as leis que definem o sistema tributário são organizadas de forma hierárquica, isto é, algumas são superiores a outras. A Constituição apresenta o conjunto máximo, como uma definição de base, que está sobre todas as outras. Ela define os tributos que serão aplicados, quem será responsável pela cobrança, como o valor será dividido e como a destinação do valor arrecadado será feita.

Essas leis definem quais são as competências de cada ente federativo (a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal). Cada um possui autonomia dentro de suas competências. Por exemplo: os Municípios são responsáveis pelo Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). Logo, a prefeitura de cada município poderá definir o percentual de imposto que será cobrado em sua região (conforme os limites e as regras constitucionais) e também será responsável por gerir o valor arrecadado. 

A maior parte dos tributos que pagamos, cerca de 60%¹, são tributos federais – eles são competência da União, logo, ela será responsável pela cobrança, fiscalização e gestão do valor arrecadado. O restante dos tributos é dividido entre impostos estaduais e municipais, contribuições e taxas. 

Essa estrutura, que organiza a tributação entre União, estados e municípios, está vigente desde a Constituição de 1988. Mas ela não é permanente. Neste momento, o Brasil está passando por uma das maiores mudanças tributárias de sua história.

O país vive um período de transição com a implementação da Reforma Tributária, aprovada em 2023. As mudanças são significativas: alguns tributos serão extintos, novos tributos serão criados, novos órgãos de fiscalização vão surgir e até a divisão de competências entre União, estados e municípios vai mudar.

Os dois grandes objetivos da Reforma são simplificar o sistema tributário e torná-lo mais justo, buscando tributar proporcionalmente mais quem tem renda maior.

É importante dizer, porém, que ainda não existem estimativas oficiais sobre o impacto real dessas mudanças na composição da carga tributária brasileira. Ou seja, ainda não dá para afirmar com certeza se o sistema vai de fato se tornar menos regressivo após a Reforma. O que já é certo é que o sistema tributário nacional passará por grandes alterações, especialmente nos tributos indiretos. E acompanhar esse processo é fundamental para entender como a tributação vai impactar a nossa vida nos próximos anos.

Estimativa de Carga Tributária Bruta do Governo Geral – Boletim de abril de 2021

Veja todo o conteúdo desse eixo de forma resumida em nosso infográfico: Tributação e desigualdade: como isso acontece no Brasil?

Conclusão

O sistema tributário pode parecer um assunto distante, mas ele está presente em tudo: na compra do mercado, no aluguel, no salário, nos serviços públicos que usamos. É ele que define como o Estado arrecada recursos e como distribui esses recursos entre União, estados e municípios para garantir saúde, educação e infraestrutura.

No Brasil, esse sistema é regressivo. Isso significa que quem ganha menos acaba pagando, proporcionalmente, mais tributos do que quem ganha mais. Não porque as alíquotas do imposto de renda sejam maiores para os pobres, mas porque a maior parte da arrecadação vem dos tributos indiretos, aqueles embutidos no preço dos produtos e serviços que consumimos. E esse tipo de cobrança pesa igual para todo mundo, independentemente da renda.

A Reforma Tributária é a tentativa mais recente de mudar essa lógica. Com implementação prevista para se encerrar em 2033, ela promete simplificar o sistema e tributar mais quem ganha mais. Seus resultados concretos ainda vão demorar para aparecer, mas o debate já mudou. E entender como esse sistema funciona é o primeiro passo para acompanhar, de forma crítica, o que está sendo construído.

No próximo post, vamos comparar a carga tributária brasileira com a de outros países e entender o que essa diferença revela sobre desigualdade. Continua com a gente!

→ Neste vídeo, apresentamos de forma simples e didática quais tributos existem no Brasil, como funciona o sistema tributário nacional e qual a sua relação com a desigualdade social. Clique no vídeo para começar:

• Esse conteúdo foi publicado em 18/04/2023 com objetivo de democratizar o conhecimento jurídico sobre o tema de forma simples para toda população. Para encontrar mais informações e atualizações sobre o assunto, acesse a página do projeto.

Autores

• Bianca Sampaio de Oliveira
• Lanna Garcês Castro
• Laryssa Gonçalves Brum
• Leonardo Linck Squillace
• Luiza Linardi Guanabara
• Mariana Mativi
• Pâmela Larissa Miguel Gottardini
• Pamela Vieira de Souza
• Paola dos Santos Flávio
• Rafaela Cury Silveira 

Fontes:
1 – Instituto Mattos Filho;

  2 – Sistema tributário nacional e a proposta de reforma 

  3- Sistema tributário nacional – texto base da consultoria legislativa 

  4 – Progressividade/Regressividade 

  5 – Estimativa de Carga Tributária Bruta do Governo Geral – Boletim de abril de 2024