O tributo é algo comum na história mundial. Desde a Antiguidade, diversas civilizações cobravam tributos para garantir o funcionamento, administração e a manutenção do que julgassem necessários, como os exércitos, por exemplo.
As mudanças históricas geram novas necessidades e novas formas de tributação. Com as expansões marítimas, quando os portugueses e espanhóis começaram a explorar novas rotas de comércio, durante os séculos XV e XVI, por exemplo, as trocas comerciais cresceram e as formas de tributar as importações e as exportações também.
Olhando em especial para o Brasil, você já imaginou como a tributação se modificou ao longo da nossa história? Primeiro, é necessário pontuar que o país tem um passado colonial, isto é, a organização dos tributos, mais parecida com a que conhecemos hoje, só começou a surgir no país a partir da colonização portuguesa e se modificou ao longo do tempo, conforme as mudanças no governo e as necessidades sociais.
Além disso, a forma como o sistema tributário é organizado afeta questões sociais, como a desigualdade. Quer saber mais? Segue com a gente!
→ Nesse eixo do projeto conversamos com a Marina Costa, advogada de direito tributário do Mattos Filhos e discutimos sobre os diferentes tipos de tributos e como o sistema tributário brasileiro pode impactar a desigualdade. Confere esse papo aqui:
O projeto Tributos e Desigualdade é uma realização do Instituto Mattos Filho, produzido pela Civicus em parceria com a Politize!. Juntos, temos o objetivo de levar conhecimento e informações sobre a tributação no Brasil e seus impactos sobre as desigualdades.
A tributação no período Colonial (1530-1822)
Entre 1530 e 1822, o Brasil era uma colônia de Portugal. Então, todos os tributos eram criados pela coroa portuguesa e tinham o objetivo de enriquecê-la.
A primeira cobrança de imposto surge em 1530 e era feita sobre o pau-brasil, produto altamente explorado na época. Era cobrado 20% daquilo que fosse extraído e o pagamento era feito com o próprio produto, in natura, isto é, não utilizavam dinheiro.
Entre 1530 e 1550, a Carta de Foral era o documento que definia o percentual de tributo que seria cobrado na colônia. Em 1762, com a nomeação do Vice-Rei, General Gomes Freire de Andrade, outros produtos produzidos na colônia também passaram a ser tributados, como: algodão, açúcar, ouro e aguardente.
Havia duas cobranças principais:
- O “quinto”: todo ouro extraído deveria ser registrado nas casas de fundição e 20% dele era pago para coroa
- A “derrama”: cobrança forçada que acontecia quando havia “quintos” atrasados e poderia ser feita sobre qualquer tipo de produção
A regra geral para cobrança era definida como um quinto de tudo aquilo que fosse produzido na Colônia – o que correspondia a 20% de toda a produção.
Em 1808, a família real portuguesa chegou ao país e isso modificou toda estrutura governamental e social da época. Uma das principais mudanças foi a seguinte: o porto foi aberto para as nações amigas, dando início ao comércio internacional. Para oficializar a tributação sobre os produtos que vinham do comércio internacional, surgiu a Carta Régia, documento que determinava que todas as mercadorias estrangeiras sofressem uma tributação de 24%.
Além disso, novos tributos foram criados, como: os direitos alfandegários e as “rendas Régias” que eram as cobranças sobre todas as atividades econômicas, feitas até mesmo sobre os dízimos.
O valor arrecadado com os tributos se destinava, principalmente, às despesas da família real. Com a falta de uma boa estrutura administrativa, esse valor era mal utilizado e, muitas vezes, ocorria bitributação (isto é, um mesmo tributo acabava sendo cobrado diversas vezes com nomes diferentes).
Durante esse período, que terminou apenas em 1822, a criação de órgãos para fiscalizar a tributação foi necessária. Assim, o Conselho Ultramarino, o Conselho da Fazenda e a Alfândega foram estabelecidos no país. Com isso, podemos perceber que havia uma forte fiscalização da tributação que acontecia para maximizar a exploração da colônia e garantir o monopólio real.
A tributação no Período Imperial (1822-1889)
Em 1822, com o fim da condição de colônia, o país se tornou independente. A partir disso, surgiu a necessidade de organizar a estrutura administrativa para alcançar os novos objetivos de administração do país, que não eram mais definidos pela exploração colonial.
A Constituição de 1824, em seu artigo 15°, definiu que o Poder Legislativo era responsável por estabelecer os valores das despesas públicas e a distribuição destes valores entre a Câmara dos Deputados e o Senado. Nesse contexto, a Câmara dos Deputados se tornou responsável pela criação de tributos.
Essa Constituição não definiu todos os aspectos tributários, mas instituiu a obrigação de pagamento de tributos no artigo 179: “ninguém será isento de contribuir para as despesas do Estado em proporção dos seus deveres.”.
Em 1831, por meio de uma lei, foram criadas as tesourarias provinciais – órgãos responsáveis por toda organização financeira de determinada região. Isso possibilitou que cada província criasse seus tributos e organizasse o investimento do valor arrecadado como julgasse necessário.
Novas modificações ocorreram em 1834, momento em que foi instituído o chamado Ato Adicional para estabelecer as “Rendas Gerais”, que definiu diversos tributos sobre diversos serviços e produtos, como: importação, exportação, compra de embarcações estrangeiras, estabelecimentos comerciais, mineração de ouro, entre outros.
A tributação no Período Republicano (a partir de 1889)
Com a Proclamação da República, em 1889, surgiu uma nova Constituição, criada em 1891. Ela definia que a União e os Estados poderiam criar e cobrar tributos conforme a competência de cada um. Até esse momento, os tributos eram cobrados apenas sobre os bens de consumo e, em alguns casos, sobre a propriedade.
Nessa época as mudanças tributárias foram oficializadas por meio de mudanças na Constituição existente ou com a criação de novas Constituições. Podemos destacar as seguintes modificações:
Estabeleceu o imposto geral sobre a renda, e proibiu a bitributação (cobrança repetida de um mesmo tributo sobre um mesmo valor, riqueza ou uma mesma situação que gerasse cobrança) e definiu as competências de cobrança entre União, Estados e Municípios.
Definiu que parte do valor arrecadado pelo Estado deveria ser distribuído aos Municípios e estabeleceu que a União seria responsável pela tributação de instalações e serviços elétricos.
Possibilitou a cobrança de tributos extraordinários, para além daqueles definidos na Constituição em situações específicas. Acrescentou o princípio de capacidade contributiva, isto é, definiu como regra a necessidade de a União, Estados e Município considerarem quanto cada cidadão pode contribuir para uma cobrança mais justa de tributos e instituiu o princípio da anualidade, no qual as rendas e despesas eram avaliadas com a frequência anual.
A tributação durante a Ditadura Militar
Entre 1964 e 1985, período da Ditadura Militar, houve o “milagre econômico”, gerado pelo crescimento acelerado, ampliação de crédito ao consumidor, que aumentou o endividamento, e a abertura da economia ao mercado externo. Devido a isso, houve a entrada de capital estrangeiro, pois a mão de obra nacional possuía baixo custo.
Apesar desse aparente crescimento econômico, gerado pelo aumento de crédito e abertura para o mercado externo, não houve uma real melhoria social, já que não houve uma distribuição de renda que favorecesse as camadas mais pobres da população.
A principal mudança do sistema tributário no período foi a criação dos tributos diretos e indiretos. Os tributos diretos são aqueles que são cobrados diretamente do cidadão, como aqueles cobrados sobre a renda. Já os indiretos são cobrados no preço final das mercadorias e serviços consumidos pelos cidadãos.
A tributação a partir da Constituição Federal de 1988
Após o fim da ditadura, o contexto era de grave crise econômica, social e política. Nesse período, houve a criação de uma nova moeda, o Cruzado, para tentar equilibrar os aspectos econômicos.
No cenário político, buscava-se a criação de uma constituição cidadã para garantir a democracia do país. Então, em 1988, uma nova Constituição foi criada, a qual instituiu e regulamentou o sistema tributário que utilizamos atualmente.
Entre seus objetivos principais, podemos destacar a redução de desigualdades sociais e regionais definidas pelo seu artigo 3°. Para isso, algumas mudanças foram feitas em relação aos tributos diretos e indiretos.
Em relação aos tributos diretos, o imposto sobre a renda foi ajustado para que o valor do imposto aumentasse conforme a renda, mantendo uma faixa de isenção (Pessoas com renda abaixo de um determinado valor não seriam tributadas). O percentual do tributo varia entre 7,5% e 27,5%.
Por outro lado, os tributos indiretos, aqueles cobrados sobre o que consumimos, apresentam maior dificuldade para serem ajustados conforme a capacidade contributiva de cada cidadão, pois são cobrados da mesma forma independentemente de quem for este cidadão que irá adquirir determinado produto ou serviço e de qual for sua renda.
Para tentar diminuir essa problemática, a Constituição de 1988 definiu que os bens de consumo considerados não essenciais (aqueles que não são necessários para manutenção da vida e dignidade humana, como os produtos de beleza) devem sofrer uma tributação maior, já que o consumo desses bens seria feito por pessoas com maior capacidade contributiva (maior renda e patrimônio).
Além disso, a competência de criação e cobrança de tributos foi dividida entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, dando autonomia para cada um deles dentro de suas competências.
Se compararmos a Constituição de 1988 com as anteriores, é evidente que ela se preocupou mais com a diminuição de desigualdade e com a maneira como os tributos impactam a sociedade. Porém, mesmo com essas mudanças, que de fato foram positivas sob a perspectiva de redução de desigualdades, o sistema tributário brasileiro ainda cobra mais daqueles cidadãos que possuem uma menor renda, já que a tributação ocorre principalmente de forma indireta, isto é, sobre o consumo de bens e serviços.
A Constituição de 1988 foi, sem dúvida, um avanço. Mas ela não resolveu tudo e as discussões sobre como tornar o sistema tributário mais justo continuaram. Nos últimos anos, essas discussões ganharam força e resultaram em algo concreto: a Reforma Tributária.
Veja todo o conteúdo desse eixo de forma resumida em nosso infográfico: Tributação e desigualdade: como isso acontece no Brasil?
A reforma tributária e o futuro da tributação no Brasil
Em 2023, foi aprovada a Emenda Constitucional nº 132, que deu início oficial à Reforma Tributária. O objetivo é duplo: simplificar um sistema que ficou cada vez mais complexo ao longo da história e torná-lo mais justo, tributando menos quem ganha menos.
Em termos de simplificação, a ideia central é substituir vários tributos que existem hoje, cada um com suas próprias regras em cada estado e município, por apenas dois: o IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) e a CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços). Esses novos tributos vão funcionar da mesma forma em todo o país: o que é uma mudança e tanto para um sistema historicamente fragmentado.
No campo da desigualdade, a Reforma também trouxe novidades nos dois tipos de tributação que já vimos neste texto.
Nos tributos diretos (aqueles cobrados sobre a renda) houve um aumento na faixa de isenção do Imposto de Renda: quem ganha até R$5.000 por mês ficará isento. Ao mesmo tempo, rendas muito altas, acima de R$600 mil por ano, passarão a ser tributadas de forma mais intensa.
Nos tributos indiretos (embutidos no preço do que consumimos), produtos essenciais como alimentos e medicamentos continuarão recebendo tratamento diferenciado, com alíquotas menores.
Mas a novidade mais chamativa nesse campo é o cashback tributário. Funciona assim: parte dos tributos pagos por famílias de baixa renda ao comprar produtos e serviços será devolvida pelo governo. Na prática, quem ganha menos vai pagar menos tributo por um mesmo produto do que quem ganha mais, algo que o sistema atual não consegue fazer. Alguns estados já experimentam mecanismos parecidos, mas nunca em escala nacional.
Vale dizer que o cashback ainda está sendo estruturado, como exatamente vai funcionar e quando as devoluções chegarão às famílias são questões que ainda estão sendo definidas.
A transição para o novo sistema será gradual e está prevista para se encerrar em 2033. Ainda há um longo caminho pela frente e muitos detalhes serão definidos ao longo do processo. Por isso, ainda é cedo para saber o quanto essa reforma vai, de fato, reduzir as desigualdades que acompanham o Brasil desde o período colonial.
De todo modo, algo é claro: pela primeira vez na história, a tributação brasileira está sendo debatida abertamente com a desigualdade social no centro da conversa.
Conclusão
Podemos perceber que as mudanças tributárias estão relacionadas com a organização do país e se modificam conforme os objetivos e necessidades do Estado.
No Brasil, a tributação tinha, inicialmente, o objetivo de enriquecer a coroa portuguesa e, assim, prejudicava as pessoas que viviam no país devido ao alto custo dos tributos e à cobrança que, muitas vezes, era repetida. Com a Independência, a tributação passou a ser organizada para beneficiar o próprio país e não mais Portugal.
Após a independência da coroa portuguesa, o país passou por diversas mudanças políticas e socioeconômicas, como períodos de ditadura, e também teve sete diferentes Constituições desde o período do Império.
Se analisarmos esses marcos da tributação brasileira, podemos perceber que houve mudanças positivas, que beneficiam os cidadãos – imagine antes quando um tributo poderia ser cobrado duas vezes e não houvesse nada que pudesse impedir essa prática?
Entretanto, apesar dessas mudanças, as quais são, em sua maioria, feitas pela Constituição Federal de 1988 (a chamada “Constituição Cidadã”), o país ainda tem um sistema tributário que contribui para a desigualdade, porque é um sistema que concentra a tributação sobre o consumo de bens e serviços, ao invés de focar na tributação sobre renda e patrimônio. Isso também é um resultado de toda a história, já que, desde seu início, no período colonial, a tributação focava no enriquecimento da coroa e dos mais ricos.
A Reforma Tributária é a aposta mais recente para mudar esse quadro, com ferramentas como o cashback e a ampliação da isenção do Imposto de Renda. Mas, com a implementação definitiva prevista para 2033 e muitos detalhes ainda em aberto, seus resultados reais ainda vão demorar para aparecer.
Em resumo, todas essas mudanças que ocorreram ao longo do tempo resultaram na maneira como a criação, a cobrança, a fiscalização e a distribuição dos tributos é feita atualmente. O conjunto da Constituição, leis, normas e decretos que definem essas ações é chamado de sistema tributário nacional. Vamos falar sobre ele no próximo post, será que a escolha do sistema tributário de um país pode auxiliar no combate à desigualdade? Para saber mais sobre isso, siga acompanhando o projeto!
→ Neste vídeo, apresentamos de forma simples e didática quais tributos existem no Brasil, como funciona o sistema tributário nacional e qual a sua relação com a desigualdade social. Clique no vídeo para começar:
- Esse conteúdo foi publicado em 04/04/2023 com objetivo de democratizar o conhecimento jurídico sobre o tema de forma simples para toda população. Para encontrar mais informações e atualizações sobre o assunto, acesse a página do projeto.
Autores:
- Bianca Sampaio de Oliveira
- Lanna Garcês Castro
- Laryssa Gonçalves Brum
- Leonardo Linck Squillace
- Luiza Linardi Guanabara
- Mariana Mativi
- Pâmela Larissa Miguel Gottardini
- Pamela Vieira de Souza
- Paola dos Santos Flávio
- Rafaela Cury Silveira
Fontes:
1 – Instituto Mattos Filho;
2 – A evolução das obrigações tributárias nas constituições brasileiras e os reflexos no atual regime tributário de energia elétrica (IDP, Monografia, Fernanda Montelfone Barros)
3 – Evolução histórica da tributação no Brasil e algumas sugestões para a reforma tributária (Dissertação, PUC, Luiz Carlos Ferreira