O presidente Jair Bolsonaro, o ministro da Economia, Paulo Guedes, e o ministro da Casa Civil, Onyx Lorenzoni, entregam o Plano mais Brasil. Foto: Marcelo Camargo/Agência Brasil.

A Proposta de Emenda à Constituição Emergencial é parte de um pacote de emendas constitucionais sugerido pelo atual Ministro da Economia, Paulo Guedes, para reequilibrar as finanças do Estado. Este pacote chama-se Plano Mais Brasil e é formado por outras duas PECs: a PEC do Pacto Federativo e a PEC dos Fundos Públicos. 

Em termos gerais, o Plano Mais Brasil pretende reduzir gastos públicos e facilitar a gestão do orçamento estatal, adotando medidas como a redução salarial de servidores, suspensão de concursos e até mesmo a extinção de municípios incapazes de se sustentar financeiramente. 

O Politize! já possui um artigo sobre a PEC do Pacto Federativo. No presente artigo, vamos explicar a outra emenda que constitui o Plano Mais Brasil, a chamada PEC Emergencial.

O que é a PEC Emergencial?

Em primeiro lugar, lembramos que a PEC Emergencial não é nada mais que uma Proposta de Emenda à Constituição. Carrega, portanto, todas as suas características: pretende alterar o texto constitucional, deve ser aprovada em dois turnos nas duas casas legislativas (Câmara dos Deputados e Senado Federal) por pelos menos 3/5 de seus membros e respeitar um processo que pode ser verificado neste artigo. Dito isto, passamos a explicá-la.

A PEC Emergencial (PEC 186/2019) foi apresentada ao Senado Federal por Paulo Guedes em 05 de novembro de 2019, e o Governo espera que ela seja aprovada ainda este ano. 

Todo o caráter emergencial da PEC vem de uma preocupação com o cumprimento de duas regras que limitam o uso dinheiro público: o Teto de Gastos e a Regra de Ouro. Conhecer estas duas regras é essencial para compreender qual o motivo desta proposta do governo.

Teto de Gastos e Regra de Ouro

Todo ano, o Governo Federal gasta mais de um trilhão de reais para custear as suas atividades primárias (principais). Aqui incluem-se gastos que vão desde a conta de luz dos prédios públicos até o pagamento da Previdência Social. Parte destas despesas são obrigatórias, ou seja, estão previstas em lei e o Governo não pode escolher não pagá-las: são os salários de servidores, a Previdência, repasses à educação e à saúde etc. Outra parte do custeio das atividades primárias são de despesas discricionárias — ou seja, opcionais —, como modernização de hospitais e escolas, investimentos em pesquisa e reformas em espaços públicos. Estas despesas compõem parte da dívida pública. 

Dito isto, vamos às regras.

O Teto de Gastos é um limite de despesas anuais criado em 2016 para ajudar a controlar o aumento da dívida pública. Ao fim de cada ano, o Congresso Nacional vota a Lei Orçamentária Anual (LOA), que define como o orçamento da União será usado no ano seguinte. Antes do teto, a mentalidade do Governo era pensar antes nas atividades a serem realizadas e só depois se preocupar com o dinheiro. Deste modo, as despesas aumentavam a cada ano e desestabilizavam a economia do país. A partir de 2016, a mentalidade mudou. Criou-se um limite (um teto) de despesas, calculado com base nos gastos do ano anterior, corrigidos pela inflação. Em 2019, o teto foi de R$ 1,407 trilhão; em 2020 será de R$ 1,454 trilhão. 

Já a chamada Regra de Ouro, prevista no art. 167, III da Constituição Federal, diz que o Governo não pode “realizar operações de crédito que excedam o montante de despesas de capital”. 

Calma, explicaremos. Operações de crédito são empréstimos que o Governo pede aos bancos; despesas de capital são gastos com bens que, uma vez comprados, se incorporam ao patrimônio público, como investimentos em títulos de empresas, aquisição de equipamentos, imóveis etc. Despesas de capital se opõem às despesas correntes, já que estas não se incorporam ao patrimônio público. 

Pode-se entender melhor desta forma: o pagamento de salários é uma despesa corrente, pois o valor acresce apenas o patrimônio do servidor; já a compra de novas mesas para um prédio público acresce apenas o patrimônio público, ou seja, o valor gasto com a mesa é uma despesa de capital. 

Despesas de capital, portanto, são ao mesmo tempo gastos e aquisições. Despesas correntes são apenas gastos, e muitas delas são também despesas obrigatórias. O que a Regra de Ouro diz, em outras palavras, é o seguinte: pode-se contrair empréstimos para pagar despesas de capital, mas não para pagar despesas correntes. Ou seja: o Governo não pode emprestar dinheiro para pagar despesas obrigatórias.

Contudo, e isto é muito importante, o Governo pode violar a Regra de Ouro com aprovação do Congresso Nacional, ou seja, ele pode se endividar para pagar despesas correntes se o Congresso aprovar a medida. Isto ocorreu, inclusive, em junho deste ano, e está previsto para ocorrer nos próximos (esta seria uma das grandes preocupações da PEC).

Assim, somando-se as duas regras, concluímos que o Governo não pode gastar mais do que um determinado valor, nem se endividar para pagar despesas obrigatórias.

Com todos esses limites, sobra pouco espaço para o Governo decidir com o que gastar. Isto porque, segundo a exposição de motivos da PEC Emergencial, 94% das despesas públicas é feita de gastos obrigatórios, e eles não param de aumentar a cada ano. Assim, os investimentos em outras áreas (como as já citadas despesas discricionárias) também diminuem. Para se ter uma ideia, estes investimentos  serão inferiores a 0,5% do PIB em 2019, contra 1,4% em 2014, ainda segundo a exposição de motivos.

Solução do Governo e a PEC

Para ajudar a resolver estes problemas, a primeira proposta do Governo foi a Reforma da Previdência (lembre-se que a Previdência inclui-se nas despesas obrigatórias). Embora ela tenha sido aprovada, seus efeitos só serão realmente sentidos a longo prazo.

Então, com o fim de evitar faltas em diversos serviços públicos não incluídos nas despesas obrigatórias, propôs-se a PEC Emergencial. Seu principal objetivo seria diminuir estas despesas, principalmente os gastos com salários de servidores públicos, cumprindo, assim, com o Teto de Gastos e a Regra de Ouro, sem deixar de realizar investimentos em outras áreas também importantes.

Para isso, a PEC sugere diversas alterações no texto constitucional, que podem ser divididas em medidas temporárias e permanentes. Elas serão apresentadas a seguir.

Medidas temporárias

As medidas temporárias levam este nome porque terão validade de dois anos a partir da promulgação da PEC, isto é, passarão a valer quando a PEC for aprovada e cessarão após dois anos. No entanto, algumas delas também estão contidas em outra proposta do Plano Mais Brasil, a PEC do Pacto Federativo, que altera o texto permanente da Constituição. Logo, o grande foco da PEC Emergencial são as medidas temporárias, com validade de dois anos. 

O ponto destas medidas é que o Governo quer executá-las com efeito de curto prazo nas finanças públicas — ou seja, para tentar reverter o desequilíbrio fiscal da União e de governos locais. Segundo os autores da PEC, a crise financeira do Estado está insustentável, e algumas medidas precisam ser tomadas sem demora. Por isso a PEC seria tão urgente, e deveria ser aprovada antes da PEC do Pacto Federativo. 

Resumidamente, elas funcionam assim: se as dívidas do Governo superarem as despesas obrigatórias, isto é, a Regra de Ouro for descumprida (o que já ocorreu, como visto, e está previsto para ocorrer no ano que vem), uma série de medidas deverá ser adotada imediatamente. Esta superação das dívidas em relação às despesas é um gatilho para a ativação das medidas da PEC. Se a condição ocorrer, então a PEC será colocada em prática. As principais medidas a serem adotadas são:

• Fica vedada a criação de novas despesas obrigatórias;
• Funcionários públicos não poderão mais ser promovidos, com exceção de promoções que impliquem alteração de atribuições e aquelas de carreira militar ou policial. Assim, por exemplo, fica vedada a promoção por tempo de serviço, mas não a promoção a um cargo de direção de determinada repartição pública, que possui mais responsabilidades e funções;
• Fica vedada a realização de concursos e a criação de cargos públicos, assim como o reajuste de salários já existentes;
• A carga horária de funcionários públicos poderá ser diminuída em até 25%, com consequente redução salarial;
• Se houver excesso de arrecadação ou superávit financeiro (se o dinheiro arrecadado no ano vigente for maior do que as despesas previstas para o próximo ano), o excedente será reservado para o pagamento das dívidas públicas;
• Fica vedada a ampliação e a concessão de novos benefícios tributários (diminuir impostos sobre um produto, por exemplo), assim como a renegociação de dívidas tributárias;
• Por fim, 25% do valor economizado com a redução de despesas obrigatórias deverá ser aplicado em obras públicas de infraestrutura.

Estas medidas valem para os três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) no âmbito federal, estadual e municipal; para o Ministério Público (com algumas ressalvas); e para a Defensoria Pública da União. Contudo, no caso de Estados e Municípios, o gatilho não é ter dívidas maiores do que a soma das despesas obrigatórias: basta que a dívida destas esferas do governo seja igual a 95% da soma das despesas obrigatórias..

Muitas dessas medidas já existem no art. 109 do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Este é um dos artigos que instituiu o Teto de Gastos. Atualmente, as medidas só são executadas se o Governo descumprir o Teto. O que a PEC Emergencial propõe é que elas também sejam executadas se as dívidas superarem as despesas obrigatórias (descumprimento da Regra de Ouro).

Medidas permanentes

Muitas das medidas temporárias serão incorporadas no texto permanente da Constituição, mas para casos futuros, como a proibição de concursos, a diminuição de carga horária dos servidores, a vedação de novas despesas obrigatórias e o pagamento das dívidas públicas com o excesso de arrecadação ou superávit financeiro — todas no caso do descumprimento da Regra de Ouro. 

No entanto, algumas medidas entrarão já no texto fixo da Constituição e não valerão para a situação atual. Estas medida são chamadas permanentes, e – como já mencionamos – elas também estão contidas na PEC do Pacto Federativo. Citaremos algumas das mais importantes.

A primeira delas é a reavaliação dos benefícios fiscais a cada quatro anos. O texto propõe que, neste período, os incentivos fiscais já concedidos passem por um exame em que serão analisados aspectos como efetividade e proporcionalidade (se o incentivo é equilibrado e está cumprindo com seus objetivos). Será verificado, também, se o incentivo fiscal está auxiliando na diminuição das desigualdades regionais. O descumprimento destes requisitos pode eliminar o incentivo.

Ainda neste âmbito, o texto propõe que, a partir de 2026, sejam vedadas as criações, ampliações e renovações de incentivos fiscais se o montante de todos os benefícios superar 2% do Produto Interno Bruto (PIB).

Outra mudança importante é a facilitação dos pedidos de quebra da Regra de Ouro. Atualmente, a autorização para o endividamento ocorre através de um Projeto de Lei, que é, levando-se em conta todo o processo legislativo, bastante demorado. A PEC propõe que a autorização seja feita através de votação simples em turno único, mantendo-se a maioria absoluta já exigida. 

PEC Emergencial: argumentos contra e a favor

As medidas emergenciais descontentaram alguns grupos e classes, e o Governo insiste na necessidade da adoção dessas medidas para impedir uma crise financeira insustentável. Vamos analisar alguns argumentos contra e a favor da PEC Emergencial.

Argumentos a favor

• Segundo o Governo, as despesas obrigatórias representam 94% das despesas totais em um ano. De fato, somando-se a isto a Regra de Ouro e o Teto de Gastos, o investimento em áreas não incluídas nas despesas obrigatórias, e até benfeitorias em áreas obrigatórias (como reformas de hospitais e escolas), fica prejudicado. Um Governo que opera basicamente para pagar funcionários não é bom para a população.
• Medidas de emergência para situações de risco são importantes para manter a ordem econômica e evitar crises financeiras. É o que se fez com medidas como a elogiada Lei de Responsabilidade Fiscal (2000) e a PEC do Teto de Gastos (2016).
• Atualmente, União, Estados e Municípios podem exonerar servidores não-estáveis e diminuir gastos com cargos de confiança se as despesas de pessoal superarem determinado limite. A PEC propõe que, antes de exonerar os funcionários públicos, tente-se diminuir suas jornadas de trabalho com redução proporcional de salário até que as contas voltem a se equilibrar. Isto evita ainda mais gastos relativos à realização de concursos públicos e a situação de desemprego para os servidores já contratados.
• A revisão de incentivos fiscais a cada quatro anos tornará mais transparente e efetiva esta política. Empresas beneficiadas que não estiverem cumprindo seu papel ficarão em situação de igualdade com suas concorrentes.
• Uma das maiores motivações da PEC é evitar a cobrança de ainda mais impostos sobre a população. Ao invés de tentar arrecadar mais para pagar suas dívidas, o Governo está tentando diminuir as dívidas já existentes.

Argumentos contra

• A classe dos servidores públicos sairá muito prejudicada, com salários congelados (sem reajuste) e diminuídos. Segundo seus representantes, o Governo é que não soube gerir suas contas, pois o salário e o cargo que conquistaram foi oferecido de antemão.
• Ainda neste campo, o salário de servidores públicos é irredutível, segundo o art. 7º da Constituição Federal. Argumenta-se que, como este artigo trata de direitos sociais, que têm quase o mesmo peso dos direitos fundamentais, nenhuma outra norma pode contrariá-lo, mesmo que por emenda à Constituição. 
• Muitas outras despesas deveriam ser diminuídas, e não apenas as relativas ao funcionalismo público. Pode-se citar gastos com verbas de gabinete parlamentar, cargos políticos de comissão, assessores de tribunais e até mesmo os salários dos próprios políticos.
• A economia gerada pelas medidas de redução de salários não seria tão grande a ponto de justificá-las, segundo o Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil. Serão R$ 10,5 bilhões economizados anualmente contra R$ 300 bilhões de crédito suplementar que o Governo prevê pedir ao Congresso em 2020, quando ainda precisará violar a Regra de Ouro. 
• Facilitar a violação da Regra de Ouro é ajudar a enterrar um dispositivo já considerado “letra morta”, pois ele vem sendo descumprido com frequência.

Conseguiu entender o que é a PEC Emergencial? Qual a sua opinião sobre o plano de reformas econômicas do governo? Compartilha com a gente nos comentários!

Publicado em 06 de dezembro de 2019.

BRIDJE – Instituto Brasileiro de Desenvolvimento, Justiça e Equidade é uma associação criada para resolver injustiças entre o Estado e o cidadão. Alguns dos nossos objetivos são o fim dos privilégios públicos e uma administração mais transparente e acessível ao cidadão brasileiro.

REFERÊNCIAS

Exposição de Motivos da PEC Emergencial (PEC 186/2019). Site do Senado Federal.

PEC Emergencial: um duro golpe no serviço público. Site do Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (Sindifisco).

Servidores sem reajuste e vedação a novos concursos: os detalhes da PEC Emergencial. Gazeta do Povo.