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Poder Legislativo: o que é e como funciona?

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É bem provável que você já tenha ouvido alguém falar sobre a tripartição dos poderes públicos e a sua importância para a preservação do sistema político de um país. 

Um desses três poderes é o Legislativo, que tem como função primordial a elaboração e a revisão do conjunto de leis que rege a vida das pessoas e o funcionamento do Estado. Mas você já sabe como isso acontece? Neste artigo, a Politize! te ajudará a entender melhor a estrutura e o funcionamento do Poder Legislativo.

Esse é o segundo conteúdo da trilha sobre Eficiência Legislativa, com o objetivo de te ajudar a refletir sobre as perguntas: “Afinal, o nosso legislativo é eficiente? E o que podemos fazer para melhorá-lo?”. Confira também:

  1. Eficiência Legislativa: o que é e sua importância
  2. Você está aqui
  3. Diferenças entre o legislativo Federal, Estadual e Municipal
  4. Como é a tramitação de uma lei
  5. Entrevista com especialistas: o Poder Legislativo é eficiente?
  6. Como é a eficiência legislativa em outros países?
  7. O sistema legislativo brasileiro em números

A tripartição de poderes

BIE – Banco de imagens externas – Amanhecer no Congresso Nacional. Imagem: Pedro França/Agência Senado.

Nossa estrutura política dos poderes públicos está baseada na concepção histórica de Montesquieu, que defendeu a divisão de três níveis de poder: o Poder Executivo, o Poder Legislativo e o Poder Judiciário. Esses poderes atuam de maneira independente e harmônica, devendo se equilibrar e se fiscalizar nos níveis federal, estadual e municipal.

No caso do Brasil, desde 1889, a relação desses poderes ocorre dentro dos limites da organização política nacional, na qual a forma de governo é a republicana e o sistema de governo é o presidencialista.

O Poder Executivo é liderado pelo presidente na esfera federal, pelo governador em nível estadual e pelo prefeito no municipal. São deles as funções de observar as necessidades da coletividade e atendê-las conforme a Constituição e demais leis, propondo planos e ações para educação, cultura, saúde, segurança, infraestrutura e programas sociais.  

A tarefa do Poder Judiciário é aplicar a lei, julgando e interpretando fatos e, assim, assegurando a aplicação do Direito conforme a Constituição. Os Órgãos da Justiça asseguram os direitos individuais, coletivos e sociais da população, instituições e Estado. O órgão máximo da justiça no Brasil é o Supremo Tribunal Federal, composto por 11 ministros nomeados pelo presidente da República.

Já o Poder Legislativo tem suas várias funções definidas no título IV, capítulo I da Constituição. As principais delas estão ligadas à criação de leis e fiscalização do executivo. A nível nacional, é exercido pelo Congresso Nacional por senadores e deputados federais. A nível estadual, temos as Assembleias Legislativas, na qual atuam os deputados estaduais. Por fim, a nível municipal, existem as Câmaras Municipais, nas quais atuam os vereadores.

Como está organizado o Poder Legislativo?

Agora que relembramos em termos gerais quais são as funções de cada um dos três poderes, vamos entender um pouco mais sobre o funcionamento do legislativo. Como já mencionamos, o Poder Legislativo é constituído por senadores, deputados federais, deputados estaduais e vereadores. 

De modo geral, eles são responsáveis pela elaboração das leis e pela fiscalização dos atos do Poder Executivo. No próximo texto, apresentaremos as principais diferenças entre os poderes legislativos a nível Federal, Estadual e Municipal.

Aqui, apresentaremos um pouco das estruturas que fazem o legislativo funcionar: a Presidência, a Mesa, o Colégio de Líderes, as Comissões, os Blocos e Bancadas Parlamentares, o Plenário e os Gabinetes. Um trabalho referência para isso é O funcionamento do poder legislativo municipal, produzido por Wagner Guilherme Ribeiro, em 2012, pelo programa Interlegis. 

Conhecer como funcionam essas estruturas é importante para permitir que você vote de forma consciente, tendo em mente que as pessoas em que você está votando tomarão as decisões em cada uma delas.

1) A Presidência

Com certeza você já deve ter ouvido falar nos termos “presidente da Câmara”, “presidente do Senado”, presidente da Assembleia”.  Pois é, apesar de serem órgãos legislativos, o Congresso, as Assembleias e as Câmaras Municipais também contam com a figura de um presidente. 

O presidente é eleito entre os membros da Casa Legislativa em que se encontra. Ou seja, apenas os parlamentares eleitos podem votar e ser votados para esse cargo. O mandato de um presidente da Casa Legislativa é de dois anos. Entre uma eleição nacional e outra, ocorrem duas eleições internas às Casas Legislativas. 

Você pode conferir em detalhes o processo de eleição nas duas principais Casas Legislativas do país nos nossos textos sobre “como é eleito o presidente da Câmara” e “como é eleito o presidente do Senado”.

Além de ser o segundo na linha de sucessão (rresidente da Câmara, no âmbito federal) ao cargo de chefe do Poder Executivo, caso o prefeito, governador, presidente e seus respectivos vices não possam governar por algum motivo, o presidente da Casa tem as seguintes funções:

  • Presidir a mesa diretora e as sessões em plenário;
  • Competências administrativas, como determinar a compra de equipamentos e serviços;
  • Organizar a agenda, ou seja, definir qual vai ser a pauta da discussão em cada dia.

2) A Mesa Diretora

As mesmas eleições internas que elegem o presidente nas Casas Legislativas também elegem o vice-presidente – seu substituto imediato – e os secretários que, ao lado do presidente, compõem a Mesa Diretora – assim como seus respectivos suplentes, casos eles precisem ser substituídos (na ALESP, por exemplo, são eleitos 4 vice-presidentes e 4 secretários). 

Você pode conferir em detalhes como funciona a eleição para a Mesa Diretora da Câmara dos Deputados no nosso post sobre isso.

As funções de uma mesa diretora podem variar de acordo com os regimentos internos das respectivas Casas, então, no caso de sua Câmara Municipal, é sempre bom conferir o respectivo site e lê-lo com atenção. Algumas competências comuns, conforme trazido por Wagner Ribeiro (pág 43), são:

  • Assinar convênios e contratos de prestação de serviços;
  • Autorizar licitações, homologar seus resultados e aprovar o calendário de compras;
  • Prover os cargos, empregos e funções dos serviços administrativos, bem como conceder licença, aposentadoria e vantagens devidas a servidores;
  • Decidir, conclusivamente, em grau de recurso, as matérias referentes ao ordenamento jurídico de pessoal e aos serviços administrativos da Casa.

3) Colégio de Líderes

Embora geralmente não aconteça nas Câmaras Municipais, pois possuem poucos membros, quando o número de eleitos nas bancadas é muito grande em Casas maiores, como as Assembleias Legislativas e o Congresso, os líderes partidários ganham destaque. 

Sua função é importante para mediar debates e negociações e sustentar a chamada disciplina partidária, assim como fazer negociações entre si nos chamados “Colégios de Líderes”, que são as reuniões entre líderes de diversos partidos.

Regimentos Internos, como o da Câmara dos Deputados, trazem algumas vantagens para essas figuras. De acordo com Wagner Ribeiro, eles podem, na Câmara dos Deputados “apresentar proposições de iniciativa coletiva, inscrever oradores, indicar membros para as comissões, assinar requerimentos” (Ribeiro, 2012, p.43)

Já na Assembleia Legislativa de Minas, eles podem “apresentar proposições de iniciativa coletiva, inscrever oradores, indicar membros para as comissões, assinar requerimentos.” (Ribeiro, 2012, p.44).

4) As Comissões

Como as Casas Legislativas tratam de uma série de temas, é raro que todos os parlamentares estejam presentes nas discussões de todos eles. Assim, eles se dividem em Comissões Temáticas, para estudar os temas e recolher informações que possam instruir o melhor caminho nos projetos e votações. 

Os membros de uma Comissão são indicados por seus respectivos partidos políticos ou blocos parlamentares. O critério para a formação das Comissões é o da proporcionalidade. Ou seja, cada partido ou bloco pode indicar um número de representantes proporcional ao que eles possuem dentro da Casa Legislativa. Os membros das minorias partidárias, sempre que possível, devem estar inclusos.

Cada comissão possui uma presidência, também estabelecida internamente. 

Como são os líderes partidários que indicam os membros de uma comissão, eles também têm o direito de substituí-los.

E quais são os tipos de comissão?

Podem existir comissões permanentes, temporárias ou mistas:

  • Comissões permanentes: 

As Comissões Permanentes são órgãos técnicos pelos quais passam as propostas apresentadas à Casa para discussão e votação. Uma boa definição de suas funções é trazida pela ALESP: “discutir e apreciar projetos de lei, emendas e outras proposições, antes de sua votação em Plenário; convidar ou convocar autoridades públicas para prestar esclarecimentos e realizar audiências públicas”. Na ALESP, seus membros são trocados de dois em dois anos.

Uma das Comissões mais comentadas é a Comissão de Constituição e Justiça, pela qual todos os projetos passam para uma avaliação se estão de acordo com as leis do país. Além dela, existem outras comissões temáticas, voltadas para temas específicos, como turismo, defesa do consumidor, esporte, educação, entre outros. 

Se quiser aprofundar um pouco mais sobre as diferentes funções das Comissões Permanentes na Câmara e no Senado, você pode ler este artigo da Câmara.

  • Comissões temporárias: 

As Comissões Temporárias são criadas com um objetivo específico e se encerram logo após esse objetivo ser alcançado. Conforme informado pela Câmara, elas podem ser especiais (para fazer estudos sobre temas específicos ou emitir parecer sobre situações específicas); externas (para acompanhar um assunto específico em localidade fora da Casa Legislativa) e, as mais famosas, Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI’s), que investigam um tema por determinado tempo.  

Leia mais: CPI: o que é e para que serve uma Comissão Parlamentar de Inquérito 

  • Comissões mistas: 

As Comissões Mistas acontecem no âmbito do Congresso Nacional, envolvendo membros das duas Casas (Câmara e Senado), também podendo ser permanentes ou temporárias.

Um detalhe sobre as comissões é que elas possuem o chamado poder de apreciação conclusiva (veja o artigo 58 da Constituição, § 2º, inciso I), que permite que elas mesmas concluam o destino das proposições (se elas devem ser aprovadas integralmente, aprovadas parcialmente, rejeitadas ou emendadas), sem precisar enviar para plenário. De acordo com Wagner Ribeiro, “na Câmara dos Deputados, cerca de metade dos projetos de lei é aprovada nas Comissões, não sendo submetido ao Plenário” (Ribeiro, 2012, p. 45). 

É importante conhecermos bem essas estruturas, suas funções e como elas são formadas para votarmos e fiscalizarmos nossos representantes, tendo em vista que em algum momento eles poderão participar de alguma delas.

5) Blocos e Bancadas Parlamentares

São formados quando parlamentares de mais de um partido passam a defender posições comuns dentro de suas respectivas Casas Legislativas. Com isso, eles conseguem ampliar sua capacidade de aprovar projetos e tomar decisões. 

Saiba mais: Bancadas temáticas: o que são e como agem no Congresso Nacional?

Se a hipótese de blocos parlamentares estiver presente no Regimento Interno da Casa, os parlamentares, ao se unir, podem conseguir algumas vantagens, como pleitear uma vaga na mesa diretora, ou eleger um líder. Conforme trazido por Wagner Ribeiro, na Assembleia de Minas, por exemplo, um bloco de no mínimo 5 membros já pode indicar um líder para participar do Colégio de Líderes.

6) Plenário

O termo Plenário pode tanto significar o espaço físico onde ocorrem as reuniões quanto o ato das reuniões deliberativas em si

É importante ressaltar que, para que uma votação em Plenário tenha validade, é preciso haver quórum, ou seja, um número mínimo de representantes eleitos presentes na sessão. Na Câmara dos Deputados, por exemplo, esse número é de 257 deputados, dos 513.

7) Gabinetes

Por fim, outra parte importante são os chamados “Gabinetes”. Quem nunca ouviu falar que o “Gabinete” de algum político está lotado? O termo diz respeito ao órgão de apoio ao parlamentar, assim como ao local onde os membros desse órgão se reúnem com ele. 

Cada parlamentar recebe um auxílio mensal para arcar com as despesas de seu gabinete. Essa é a chamada “Verba de Gabinete”. Na Câmara dos Deputados, por exemplo, esse valor é de R$ 118.376,13 mensais de acordo com o Ato da Mesa 268/2023.

Os assessores parlamentares têm como função dar assessoramento técnico aos representantes eleitos. No Congresso Nacional, o cargo é dado para especialistas concursados. Ali, eles levam informações e conhecimento para conectar os legisladores ao que está acontecendo no Executivo e embasar decisões e posicionamentos.

Nos últimos anos, uma nova forma de organização dos gabinetes tem ganhado espaço. São os mandatos coletivos.

Veja também nosso vídeo sobre mandatos coletivos!

O processo legislativo

Agora que você já conhece os principais órgãos e termos da estrutura do Poder Legislativo, bem como suas respectivas atribuições, vamos entender sobre as etapas do processo Legislativo. Ou seja, o caminho que as propostas de mudanças e melhorias fazem até que cheguem para a sanção ou veto do Executivo.

O processo legislativo na esfera federal:

Na esfera Federal, o Congresso Nacional exerce sua função na elaboração de emendas à Constituição, leis complementares, ordinárias e delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções. 

Apenas nessa esfera é adotado o sistema bicameral, onde Senado e Câmara dos Deputados atuam de maneiras distintas, porém coesas entre si. Cada Casa detém trabalhos específicos e orçamentos distintos, mas unem-se no que diz respeito às aprovações das propostas de Lei.

Para que um projeto seja aprovado, ele precisa ser votado e validado pelas duas Casas. De acordo com o site da Câmara dos Deputados, boa parte das propostas são iniciadas pelos próprios deputados, mas nada impede que o contrário também ocorra.

Quanto às tramitações dos projetos, funciona assim: o projeto é recebido pela mesa diretora da Câmara dos Deputados, que é composta pelo presidente da Câmara, pela Secretaria-Geral da mesa e pelo Plenário. A proposta é revisada e analisada pelos deputados federais que compõem essas estruturas, passa pelas comissões e volta ao Plenário para votação. Se o projeto for aprovado na primeira Casa, ele será enviado para a segunda (geralmente o Senado), para que seja revisado. Nesse segundo momento, o projeto será novamente analisado e colocado em votação Caso seja aprovado, ele será enviado para o presidente da República, que pode vetar ou sancionar (aprovar) o projeto.

Leia também: Câmara e Senado: qual a diferença?

O processo legislativo na esfera estadual:

Em nível estadual, os projetos de lei tramitam na própria Assembleia Legislativa, pois não há um sistema bicameral como o Congresso. Os deputados estaduais também atuam na elaboração de emendas à Constituição de seus respectivos estados, leis complementares, ordinárias e delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções. 

A tramitação de projetos funciona de forma similar: a proposta é recebida pela mesa, composta pelo presidente da assembleia e secretários, exposta e lida para conhecimento de todos os deputados e é incluída em pauta para receber emendas. Então passa por comissões e, sendo aprovada, é incluída na ordem do dia para votação, tendo seu fim na aprovação ou veto nas mãos do governador.

O processo legislativo na esfera municipal:

Já no âmbito da esfera municipal, os projetos elaborados são: emendas à Lei Orgânica, projetos de lei, decretos legislativos e resoluções. Nessa esfera também há uma mesa composta pelo presidente da câmara e secretários, onde são recebidos os projetos que tramitam pelas comissões para possíveis emendas. 

Antes de ser votada, a proposta precisa ser publicada em Diário Oficial. Dependendo do cunho, a matéria é discutida e votada duas vezes pelos vereadores e só então passa para o prefeito.    

Em todas as esferas, os projetos sancionados devem, obrigatoriamente, ser publicados em seus respectivos diários oficiais para efetivação de aprovação, ou arquivadas em caso de vetos.

Apesar de ser a principal função do Legislativo, as propostas de lei não são restritas a esse poder, qualquer cidadão pode propor leis federais, estaduais e municipais, por meio da Iniciativa Popular e da Ideia Legislativa. As propostas percorrem o mesmo caminho apresentado para serem outorgadas.

Bastante coisa, né? Está vendo que escolher um candidato representa muito mais do que somente o ato do voto em si?  Por isso é tão importante refletir bem e fiscalizar para checar se os nossos representantes eleitos estão sendo eficientes nas funções que recebem após o período de eleição.

No próximo texto, trataremos um pouco das diferenças entre o poder legislativo em cada uma das esferas: municipal, estadual e federal.

E aí, compreender como o Poder Legislativo atua? Deixei suas dúvidas nos comentários!

Referências:

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1 comentário em “Poder Legislativo: o que é e como funciona?”

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Conteúdo escrito por:
Graduada em Jornalismo pela FAPCOM. Acredita que a disseminação da informação e conhecimento pode contribuir na transformação para uma sociedade mais justa.

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12 jun. 2024

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