Durante muito tempo, falar sobre mobilidade urbana era sinônimo de falar sobre problemas de trânsito: o excesso de carros nas ruas e a necessidade de construir mais e mais vias para dar conta de tanto veículo particular circulando. Nessa lógica, pouca atenção era dada às pessoas e à questão da coletividade.
Mas o fato é que a mobilidade urbana vai muito além de gerenciar fluxos de automóveis. Ela se relaciona diretamente ao direito à cidade, pois é a capacidade de se locomover que possibilita o acesso de qualquer pessoa a serviços e atividades essenciais para sua participação social.
Basta observarmos a distribuição dos espaços urbanos para percebermos que a maioria da população está fisicamente distante desses serviços, um fator ainda mais agravante para quem tem menor poder aquisitivo (Silva, 2016).
Nesse aspecto, investir em transportes coletivos de qualidade e com custo acessível, por exemplo, é muito mais do que garantir o movimento físico. É um instrumento capaz de oportunizar a participação social e ampliar o acesso da população a escolas, hospitais, empregos e lazer (KLEIMAN). Pensar a política de mobilidade, portanto, é pensar a equidade e o desenvolvimento humano das cidades.
O que diz a Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU)?
Para que essa visão de equidade saia do papel, o Brasil conta com a Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU), criada em 2012, por meio da Lei n° 12.587/12. Seu objetivo principal é contribuir para o acesso universal à cidade, o fomento e a concretização das condições que contribuam para a efetivação dos princípios, objetivos e diretrizes da política de desenvolvimento urbano.
De acordo com o Decreto nº 11.468, de 5 de abril de 2023, é o Ministério das Cidades (MCID) que tem como áreas de competência a política setorial de mobilidade e trânsito urbano, a política de financiamento e subsídio à mobilidade urbana, e o planejamento, regulação, normatização e gestão da aplicação de recursos nessas áreas.
Hierarquia de modos de transporte
Para efetivar o direito à cidade, a PNMU trouxe um princípio fundamental que muda a forma como a mobilidade deve ser planejada. A hierarquia de modos de transporte, popularmente conhecida como a pirâmide invertida da mobilidade, coloca as pessoas à frente dos veículos:
- Modos não motorizados: pedestres e ciclistas (no topo).
- Transporte público coletivo: ônibus, trens, metrô.
- Transporte individual motorizado: carros particulares (na base).
O objetivo dessa hierarquia é contribuir para o acesso universal à cidade, priorizando modos que geram menos congestionamento, poluição e promovem a qualidade de vida.
Na prática, isso significa que o planejamento deve priorizar a construção e manutenção de calçadas, ciclovias e faixas exclusivas para o transporte de massa, em vez de apenas ampliar as ruas para carros.
É preciso que o planejamento da mobilidade urbana equilibre oferta e demanda de transporte combinando práticas sustentáveis (BARANDIER JR, 2017).
Os desafios da mobilidade em regiões metropolitanas
Pensar mobilidade nas regiões metropolitanas adiciona uma camada extra de complexidade. Essa fragmentação administrativa entre os municípios aumenta os problemas relacionados a transporte e congestionamento (BARANDIER JR, 2017).
Questões como a falta de coordenação entre cidades vizinha tendem a agravar os problemas (Marques & Alvim, 2024), especialmente porque milhões de pessoas se deslocam entre municípios todos os dias. Por isso, a política de mobilidade precisa ser pensada em uma escala regional.
Um aspecto importante da PNMU é a exigência de que municípios com mais de 20.000 habitantes tenham um Plano de Mobilidade Urbana Sustentável (PMUS), mesmo que seja parte de uma região metropolitana com plano maior. Essa exigência é crucial porque os planos metropolitanos nem sempre abordam as especificidades de cada município (Ministério das Cidades, 2015).
O planejamento metropolitano precisa, portanto, tentar coordenar os múltiplos municípios e garantir que o transporte funcione de forma contínua e eficiente para o cidadão, independentemente da cidade em que ele esteja.
O papel das Agências Reguladoras
Os serviços de transporte, assim como outros serviços públicos que passaram por processos de privatizações e concessões, precisaram de leis que redefiniram funções e organizaram a estrutura (DE ÁVILA GOMIDE, 2012). Assim foram criadas agências reguladoras autônomas.
Nesse cenário onde diversos agentes, públicos e privados, estão envolvidos, a regulação é fundamental para garantir a qualidade, a segurança e a continuidade dos serviços.
No Brasil, a principal agência reguladora dos transporte terrestre é a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), criada pela Lei nº 10.233, de 2001. Mas dada a autonomia dos entes federativos, conforme estabelecido na Constituição Federal de 1988, sendo cada município responsável por organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial (Art. 30, V).
Portanto, são os estados quem, mediante lei complementar, instituem regiões metropolitanas para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum (Art. 25, § 3º), como a mobilidade intermunicipal.
Por isso, no âmbito das regiões metropolitanas, a regulação cabe, primariamente, às agências estaduais ou aos órgãos gestores metropolitanos. São estas entidades que fiscalizam as concessões de linhas intermunicipais e arbitram conflitos, como os sobre reajustes tarifários.
O estado de São Paulo, por exemplo, que possui a maior região metropolitana do Brasil, com cerca de 21,5 milhões de habitantes, centraliza essa função na Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo (ARTESP), cuja finalidade é regular, normatizar, controlar e fiscalizar os serviços públicos delegados de transporte intermunicipal e rodoviário no Estado.
Como a população pode participar da política de mobilidade?
A mobilidade urbana afeta a vida de todos, e a PNMU reconhece que ela não pode ser pensada apenas por técnicos e gestores. A Lei n° 12.587/12 enfatiza a necessidade de controle social e a importância da participação ativa da população nas decisões.
Os processos participativos são essenciais nessas atividades de planejamento (CARVALHO et al., 2024). Afinal, quando os cidadãos e partes interessadas se envolvem, é possível entender melhor suas necessidades e demandas, promovendo transparência, gerando confiança e colaboração, o que tende a facilitar a implementação das políticas (Cooke, 2000; Dryzek, 2002)
Os principais mecanismos para a participação da sociedade civil no planejamento, fiscalização e avaliação da PNMU são:
- Órgãos colegiados;
- Ouvidorias nas instituições ou órgãos responsáveis;
- Audiências e consultas públicas;
- Procedimentos sistemáticos de comunicação, de avaliação da satisfação e de prestação de contas públicas.
O futuro da mobilidade em regiões metropolitanas
A política de mobilidade urbana em regiões metropolitanas evoluiu de uma lógica centrada no carro para uma lógica focada na equidade e no Direito à Cidade. Ao priorizar o pedestre, a bicicleta e o transporte coletivo, a política busca construir cidades não apenas mais fluidas, mas fundamentalmente mais justas, acessíveis e sustentáveis.
É um processo complexo, que exige a articulação do arcabouço legal (PNMU), a superação dos desafios de governança regional e a garantia da participação popular.
No entanto, é importante ressaltar que a existência de uma política nacional e de planos municipais e metropolitanos não garantem que essa inversão de prioridades já tenha sido completamente implementada. Muitas regiões metropolitanas ainda priorizam o automóvel e enfrentam grandes desafios para trabalhar sua mobilidade urbana.
De todo modo, o caminho para construir cidades mais justas e acessíveis, onde a política prioriza as pessoas, já está desenhado. No fim, “pensar a mobilidade urbana” é reconhecer que, apesar dos obstáculos atuais, o planejamento baseado na Lei e o engajamento contínuo da sociedade civil são as ferramentas essenciais para transformar o ideal em realidade e, assim, moldar uma vida melhor para todos nas grandes áreas urbanas.
E você, o acha sobre a mobilidade nas regiões metropolitanas brasileiras? Elas tem seguido as diretrizes do PNMU? Deixe sua experiência e suas dúvidas nos comentários!
Referências
- José Renato Barandier Jr. Niterói’s central area urban redevelopment project: planning to achieve sustainable mobility in metropolitan area of Rio de Janeiro.
- Juliana Carvalho, Jorge Pinho de Sousa; Rosário Macário. Towards a more inclusive mobility: participatory mobility planning at a metropolitan scale.
- Andresa Lêdo Marques; Angélica Tanus Benatti Alvim. Metropolitan fringes as strategic areas for urban resilience and sustainable transitions: Insights from Barcelona Metropolitan Area.
- André da Silva. Mobilidade urbana e equidade social: possibilidades a partir das recentes políticas de transporte público na Metrópole do Rio de Janeiro.
- Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). Sobre a ANTT.
- Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo (ARTESP). Institucional: Sobre a ARTESP.
- BRASIL. Lei nº 12.587, de 3 de janeiro de 2012. Institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana.
- BRASIL. Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001. Dispõe sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre.
- BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
- BRASIL. Ministério das Cidades. Competências
- BRASIL. Ministério das Cidades. Guia PlanMob: Caderno de referência para elaboração do Plano de Mobilidade Urbana. 2015.
- Alexandre de Ávila Gomide. A Gênese das Agências Reguladoras de Transportes: O Institucionalismo Histórico Aplicado À Reforma Regulatória Brasileira Dos Anos de 1990. 2012.
- Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos (EMTU/SP). Quem Somos: São Paulo.
- Leila Marcia Neri Grave. O conceito de equidade na mobilidade urbana e a realidade da cidade de Salvador. Curso de Gestão da Mobilidade Urbana.
