Administração pública no Brasil: o Patrimonialismo

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A importância da História

Num simples bate papo informal sobre administração pública no Brasil, é recorrente ouvirmos velhos clichês: “Não funciona!”, “Há muita burocracia!”, “Tem muito malandro que não trabalha!”, “É um antro de corrupção!”… E por aí vai. Pensando nisso, tentaremos clarear um pouco sobre o porquê de o brasileiro ser tão cético em relação à administração pública. Ainda tentaremos mostrar até que ponto fazem sentido essas críticas. Para tanto, tomaremos a história de nosso país como suporte para nossa explicação. Afinal, como diria o poeta Miguel de Cervantes: “A história é êmula do tempo, repositório dos fatos, testemunha do passado, exemplo do presente, advertência do futuro”.

Ora pois, nesta terra em se plantando tudo dá!

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A origem dessa relação não muito amistosa do brasileiro com a administração pública remonta à época em que o Brasil era apenas colônia de Portugal. Os portugueses quando aqui chegaram para colonizar o Brasil trouxeram para cá o mesmo jeito de administrar da metrópole. Um estilo de administração do Estado denominado patrimonialismo. Este modelo de administração, típico dos estados absolutistas europeus, tinha como principal característica a não distinção entre o que era bem público e o que era bem privado. Em outras palavras, não havia distinção entre o que pertencia ao Estado e o que pertencia ao detentor do poder, no caso de Portugal, o rei Dom Manuel I. Se este modelo estivesse vigorando hoje no Brasil, seria o mesmo que dizer que a presidenta Dilma seria dona de todos os bens do Estado brasileiro: móveis, imóveis, utensílios, acessórios: enfim, tudo seria da Dilma! Porque no Estado Patrimonialista, tudo que pertence ao Estado pertence ao detentor do poder.

Voltando ao estilo patrimonialista de administração português da época, podemos destacar ainda outras características decorrentes dessa não distinção entre o público e o privado: o rei era quem indicava os funcionários públicos que exerciam as funções do Estado, geralmente pessoas próximas a ele como amigos, parentes ou membros da nobreza. Eram esses funcionários, os responsáveis pela justiça, pela elaboração de leis e pela ordem. Por este trabalho eles eram bem remunerados, detinham honrarias aristocráticas (você já deve ter ouvido falar dos condes, viscondes, marqueses, etc.), bem como acesso ao luxo e à ostentação.

Ouvi nepotismo?

Mas e o que tudo isso tem a ver com o Brasil? Ora pois, Portugal desde as primeiras expedições com o objetivo de reconhecer as novas terras trouxeram para cá todas essas características, e por que não dizer vícios, na forma de administrar a colônia. Martim Afonso de Sousa, que fundou a primeira vila no Brasil – a Vila de São Vicente, em 1532 – foi enviado pelo rei de Portugal que transferiu a ele todo o poder de mando e desmando sobre todos os habitantes da colônia. Detalhe: Martim Afonso de Sousa era muito próximo do Rei e parente próximo de um membro do Conselho Real, o que contribuiu decisivamente para ser detentor de tanto poder (Já ouviu falar em nepotismo?).

Em 1534, com a criação das capitanias hereditárias, o Brasil foi dividido em 14 faixas de terra de Norte a Sul do país. Objetivo: colonizar e explorar as riquezas da nova terra e evitar que outros povos o fizessem. Mas quem iria ser responsável por isso? E de que forma? Como vimos, era o rei que definia! E assim foi feito: o rei resolveu doar a 12 donatários por ele escolhidos para administrar as terras, criar suas leis e inclusive repassar aos seus descendentes (hereditariedade) em troca de pagamentos de impostos à coroa portuguesa pela riqueza produzida e de garantir a colonização. Em outras palavras: cada terra tinha sua lei que era definida pelo responsável por ela e a quem todos deviam obediência (Quem será que se dava bem nessas terras? A quem será que essas leis favoreciam?).

Nosso intuito aqui não será falar de tudo o que aconteceu durante o período colonial, mas citar algumas passagens… Assim, vamos saltar um pouco no tempo para o período em que a família real portuguesa decide estabelecer-se no Brasil em 1808, diante da ameaça de Napoleão Bonaparte em invadir Portugal.

A família real chega ao Brasil: consegue um empreguinho pra mim?

Quando a família real aqui chega traz consigo uma legião de funcionários e representantes da máquina real portuguesa (aproximadamente 15 mil pessoas) para aqui instalar provisoriamente o império português. Imaginem essa quantidade de gente chegando sem ter onde se instalar… Afinal não havia pensões para toda essa gente… Qual foi a solução? Ora pois, se tudo que era do Estado pertencia ao rei, neste caso D. João VI, a colônia também era e tudo o que nela existia. Ordenou-se que as pessoas que aqui viviam, cedessem suas residências à corte do rei! Tudo resolvido!

A vinda da família real trouxe a necessidade de estruturar uma máquina estatal na colônia: assim, uma série de unidades administrativas foram criadas, muitas das quais sem nenhuma utilidade, com o intuito apenas de alocar membros da corte (afinal, era necessário arranjar algo para esse pessoal fazer, e obviamente justificar seus ganhos! Já ouviu falar em inchaço da máquina pública? E em cabide de emprego? E em excesso de burocracia?).

Independência ou Morte? Veja bem…

Em 1822, quando o Brasil torna-se independente, boa parte da lógica administrativa estava impregnada das práticas patrimonialistas herdadas do período colonial. Para começar, tínhamos um Imperador, D. Pedro I, que outorgou uma Constituição – a de 1824 – recheada de dispositivos que alimentavam o patrimonialismo: o que dizer do Poder Moderador, que dava plenos poderes ao Imperador, acima de todos os outros? Do mandato vitalício dos senadores? Do fato de os presidentes das províncias (os governadores de hoje), bem como os senadores serem escolhidos pelo Imperador? Das eleições para deputados em que não votavam mulheres, escravos e analfabetos (portanto, apenas uma elite denominada de “homens bons”)?

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A benção, coronel

Passados mais alguns anos, chegamos ao ano de 1889, quando o Brasil torna-se uma República. Embora uma série de mecanismos trazidos pela Constituição de 1891 tenha reduzido relativamente as práticas patrimonialistas, como a extinção do Poder Moderador e a extinção do senado vitalício, o voto não secreto nas eleições favoreceu que esta prática se mantivesse viva na República. Destaca-se, neste ponto uma prática patrimonialista tipicamente brasileira, denominada coronelismo.

O coronelismo era uma prática em que grandes oligarcas e latifundiários, tendo em vista o poder econômico e político que detinham, estabeleciam uma relação de dependência com os eleitores que de alguma forma dependiam deles para sobreviver. Tais eleitores muitas vezes trabalhavam em suas fazendas, residiam em suas propriedades, ou mesmo trabalhavam para seus afilhados políticos cujas campanhas financiavam. Aproveitando-se dessa relação de dependência, os coronéis – assim denominados pela influência que tinham no sentido de impor sua própria “lei” no local onde residiam – obrigavam que os eleitores votassem em quem eles indicassem, com a ameaça de lhes tirar emprego, moradia ou qualquer outra coisa que ameaçasse sua sobrevivência, inclusive com o uso de violência, em casos mais extremos.

A prática do coronelismo acabou por suscitar o fenômeno do clientelismo, ou seja, a relação estabelecida entre os coronéis e os eleitores, onde os primeiros tornavam-se protetores destes, que retribuíam os préstimos com a fidelidade do voto em quem eles indicassem. Assim, os eleitores em troca de favores diversos (alimento, moradia, perdão de dívidas, emprego, etc.) garantiam o voto certo no candidato do coronel. O fato de o voto ser aberto tornou popular a expressão “voto de cabresto” neste período.

É somente com o fim da chamada Primeira República, que dura até 1930, com a chegada ao poder de Getúlio Vargas que o modelo patrimonialista da administração pública vai aos poucos sendo substituído.

Mas será que as práticas patrimonialistas deixaram de existir completamente a partir da implantação dos modelos de administração que se sucederam? Parte da resposta estará no próximo post, em que comentamos sobre o modelo de administração pública burocrática.

Publicado em 30 de novembro de 2015.

Raphael Schlickmann

Professor do Departamento de Ciências da Administração e do Programa de Pós-Graduação em Administração Universitária da Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC. Tem interesse por: administração pública, administração universitária, estudos organizacionais e epistemologia e sociologia da ciência da administração. Gosta de estar com a família e os amigos sempre ao som de uma boa música.