No dia 3 de fevereiro de 2020, Rodrigo Maia, presidente da Câmara dos Deputados, aproveitou uma sessão solene para exaltar o trabalho do Congresso Nacional.
“O Congresso está passando a ocupar um lugar que é seu por direito, como epicentro do debate e da negociação em torno das questões vitais para o desenvolvimento do nosso País”.
A fala de Maia não foi feita à toa: o Legislativo, nos últimos anos, tem assumido um protagonismo inédito na Nova República. Projetos e reformas que afetam todo o país são intensamente debatidos e, muitas vezes, aprovados independentemente da ação do Executivo.
O protagonismo nas leis, do Executivo ao Legislativo
No Brasil redemocratizado, sob a vigência da Constituição de 1988, o Executivo costumava ter dominância na agenda legislativa. Isto é, o governo federal era quem criava a maioria dos projetos de lei e emendas constitucionais que passavam pela Câmara e pelo Senado.
Segundo os pesquisadores Argelina e Figueiredo, em artigo que ajudou a consolidar preceitos da ciência política brasileira, o Executivo tinha uma “forte e marcante preponderância” sobre “um Congresso que se dispõe a cooperar e vota de maneira disciplinada”.
No entanto, esse cenário tem mudado recentemente. Prova disso é o papel central que o Legislativo teve na aprovação de projetos de grande impacto, com uma agenda própria de políticas públicas. Entre eles, podemos citar os seguintes.
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Reforma da Previdência
Apesar de ter sido criada pelo governo federal, a reforma que pretende diminuir o déficit da Previdência Social foi aprovada, em 2019, com forte atuação de líderes e deputados favoráveis, especialmente Rodrigo Maia. Em discurso no dia da votação, o presidente da Câmara voltou a destacar o papel do Legislativo na política brasileira e chorou ao ser homenageado por alguns de seus pares.
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Novo Marco Legal do Saneamento
O projeto de lei que altera as regras para a prestação de serviços de saneamento tramitou no Congresso de 2018 a 2020, quando foi aprovado em definitivo pelo Senado e, logo depois, sancionado por Jair Bolsonaro. Foi mais um trabalho que teve o Legislativo como principal agente.
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Renovação do Fundeb
O fundo, criado em 2007, é o responsável pela alocação de recursos para a educação básica. Ele estava programado para acabar em 2020 e precisava de uma renovação ou de um substituto. Sob a coordenação da deputada Professora Dorinha (DEM-GO), mas com a colaboração de diversos nomes de diferentes partidos, o novo Fundeb teve sua aprovação no fim de julho. O governo Bolsonaro se envolveu apenas na fase final da tramitação por meio de Paulo Guedes, ministro da Economia, e teve pouca influência no projeto.
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Medidas contra a Covid-19
O jornal O Estado de S. Paulo fez, em julho, um levantamento das medidas tomadas para combater a pandemia. Os dados mostram que 92% delas tiveram autoria da Câmara ou do Senado, enquanto apenas uma foi proposta pelo Executivo. Foram aprovados projetos como a ajuda financeira a estados e municípios e a liberação da telemedicina para atender pacientes com Covid-19.
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Auxílio Emergencial
Outra medida de enfrentamento à pandemia que teve a marca do Congresso foi o auxílio emergencial a trabalhadores informais. Esse é um exemplo emblemático, pois mostrou o poder das casas para moldar políticas públicas. O governo federal propôs uma ajuda de R$ 200, mas o valor aprovado foi de R$ 500. Antes do fim da votação, o governo propôs um aumento para R$ 600, de forma a minimizar a derrota sofrida naquela disputa.
A ação destacada em leis de amplo alcance e impacto na sociedade brasileira não começou recentemente. Em anos anteriores, parlamentares foram autores de projetos que deram origem, por exemplo, ao Sistema de Consórcios (2008), à Política Nacional sobre Mudança do Clima (2008), ao Estatuto da Igualdade Racial (2010) e à Política Nacional de Irrigação (2013).
Os números também falam
A forte atuação do Congresso fica mais clara quando olhamos para números a respeito da produção legislativa no Brasil.
2019 foi o ano em que a Câmara mais fez propostas para criar ou alterar leis: foram, ao todo, 5680 projetos apresentados por deputados. O recorde anterior era de 2015: 4729 projetos.
O pesquisador Acir Almeida, do Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), no artigo “Processo Legislativo: mudanças recentes e desafios”, também fez um estudo aprofundado sobre o tema.
Seu levantamento mostra que em 1989 o Executivo foi o autor de 60% das leis criadas. A partir de 2005, houve uma queda gradual dessa porcentagem, que chegou a 30% em 2014, último ano analisado no estudo. A tendência é mostrada pela linha vermelha no gráfico abaixo.
(Reprodução de tabela contida no artigo “Processo Legislativo: mudanças recentes e desafios”, de Acir Almeida. Clique aqui para acessar o artigo completo)
Em contrapartida, a produtividade de deputados e senadores, no que diz respeito à proposição de projetos de lei, aumentou consideravelmente no período, como é possível perceber no gráfico acima.
Além disso, a taxa de aprovação dos projetos criados por parlamentares também aumentou muito: no período analisado, essa taxa passou de 38,4% para 80,9%. Ou seja, além de propor mais leis, esses parlamentares tiveram mais sucesso em suas votações.
Nos anos recentes, o panorama pouco mudou. Em 2018, o Executivo foi quem criou um terço das propostas que se transformaram em leis. Já em 2019, 21% dos projetos votados tiveram sua autoria.
O que explica o protagonismo do Congresso?
Se a maior participação do Congresso na produção de leis no Brasil pode ser observada de diferentes maneiras, é necessário entender por que isso acontece. Existem algumas hipóteses que podem ser listadas.
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Caminho mais longo para projetos do Executivo
Os presidentes da República têm o direito a usar duas ferramentas para acelerar a tramitação de propostas do seu interesse: as medidas provisórias e o regime de urgência.
Medidas provisórias são normas que, quando apresentadas, se tornam lei automaticamente, sendo analisadas posteriormente pelo Congresso, o qual pode aprová-las ou rejeitá-las. Já o regime de urgência obriga o Congresso a votar determinado projeto em plenário no prazo máximo de 45 dias – caso isso não seja feito, ele fica impedido de deliberar sobre outros temas.
Ambos os instrumentos servem como um “atalho” na tramitação dos projetos. As MPs não precisam passar pela análise das comissões permanentes da Câmara e do Senado, apenas por comissões especiais para esse tipo de projeto. Já o pedido de urgência leva à votação em plenário sem a necessidade de qualquer apreciação por parte das comissões.
A porcentagem de MPs editadas pelos presidentes se manteve estável, enquanto a de pedidos de urgência caiu pela metade (de 28,7% para 13,8%). Como resultado, mais projetos de origem presidencial tiveram de passar pela tramitação ordinária, ou seja, sem esses “atalhos”.
Entre 1995 e 2002, 19,4% dos projetos de lei do Executivo passaram pela tramitação normal. Entre 2007 e 2014, essa porcentagem subiu para 36,6%. Resumindo: o Executivo teve de percorrer o caminho mais longo com maior frequência, o que dificulta seu sucesso na busca pelas aprovações.
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Dificuldades para criar bases de apoio
O jogo político também traz pistas sobre a queda da participação do Executivo nas leis aprovadas.
Os presidentes Lula e Dilma Rousseff, de centro-esquerda, precisaram se aliar a partidos de centro-direita a fim de compor suas bases de apoio no Congresso. Essas coalizões mais heterogêneas diminuíram a taxa de sucesso do governo federal na aprovação de seus projetos.
Já Michel Temer teve uma presidência curta e fortemente afetada por escândalos de corrupção e acusações de crimes. Com popularidade baixa, ele viu diminuir sua capacidade de atrair aliados, o que impediu, inclusive, a aprovação de sua proposta de Reforma da Previdência.
Jair Bolsonaro, por sua vez, passou praticamente o primeiro ano e meio de seu mandato sem uma base formal de apoio, averso às negociações que foram usadas por seus antecessores. Como resultado, sua relação com o Congresso foi mais distante e conturbada, na comparação com o começo de mandato de outros presidentes.
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Fragmentação partidária
O alto número de partidos com cadeiras na Câmara dos Deputados e do Senado Federal é um fator que dificulta a formação de coalizões por parte do Executivo, uma vez é preciso negociar com mais legendas. E essa fragmentação tem aumentado desde a redemocratização.
Em 1989, havia 19 partidos com representação na Câmara; esse número saltou para 30 em 2018. Naquele ano, as três legendas com maiores bancadas somavam 46,9% do número total de deputados; em 2018, elas eram responsáveis por apenas 28,2% das cadeiras.
Esse panorama ajuda a explicar o item anterior: formar uma base de apoio no Congresso se tornou uma tarefa mais complicada para o Executivo, independentemente de quem esteja no comando desse poder.
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REFERÊNCIAS
Acir Almeida – Processo Legislativo: mudanças recentes e desafios
Consultor Jurídico – Em dez anos, fábrica de leis saiu do Executivo e foi para o Congresso
F. Limongi e A. Figueiredo: Bases institucionais do presidencialismo de coalizão
IPEA – Congresso está legislando mais
Poder 360 – Câmara dos Deputados registra em 2019 recorde de projetos apresentados
Politize! – Bolsonaro e o Congresso em 2019: 5 dados para entender a relação
