Imagem do Congresso Nacional. (Marcello Casal Jr/Agência Brasil)

Imagem do Congresso Nacional. (Marcello Casal Jr/Agência Brasil)

Você já parou pra pensar em qual o caminho percorrido por uma lei até que ela comece a valer? Esse trajeto é chamado de “processo de tramitação” e envolve uma série de etapas que ocorrem dentro e fora das casas legislativas. Neste texto, vamos apresentar cada uma delas.

Esse é o quarto conteúdo da trilha sobre Eficiência Legislativa, com o objetivo de te ajudar a refletir sobre as perguntas: “Afinal, o nosso legislativo é eficiente? E o que podemos fazer para melhorá-lo?”. Confira os demais posts desta trilha:

01 – Eficiência Legislativa: o que é e sua importância

02 – Como funciona o poder legislativo?

03 – Diferenças entre o legislativo Federal, Estadual e Municipal

O que é uma tramitação?

Na definição do Glossário do Senado, tramitação “é o curso regular das proposições pelas comissões técnicas e o Plenário”. Essa definição, embora pensada no âmbito do Congresso Nacional, serve para todas as Casas Legislativas das quais falamos ao longo dessa trilha (Congresso, Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais). 

Na prática, a tramitação de um projeto é o período entre o momento em que o projeto é apresentado e o momento em que ele é sancionado ou vetado. Vejamos cada uma das etapas.

1) Iniciativa e apresentação

Em qualquer área da sociedade, o primeiro passo para qualquer projeto existir é alguém ter a iniciativa de criá-lo. No caso do Poder Legislativo não é diferente. Mas quem pode tomar a iniciativa das leis no Brasil? A Constituição Federal, em seu art. 61, prevê que:

“A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição”.

Ou seja, um projeto pode ser proposto por qualquer membro de alguma das instituições dos três poderes, assim como pelos cidadãos. Quando o projeto é proposto por cidadãos, temos o chamado projeto de lei de iniciativa popular. Para que um projeto de iniciativa popular possa ser discutido na Câmara dos Deputados, conforme define o parágrafo 2º do art. 61, ele precisa da assinatura de pelo menos “1% do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles”. 

A exceção se dá apenas nos chamados projetos de iniciativa privada, previstos no parágrafo 1º do art. 61 da Constituição Federal, que tratam de temas como modificações nas forças armadas, criação de cargos públicos, entre outros, que só podem ser propostos pelo chefe do executivo. 

E, já que a Constituição Federal vincula as Constituições Estaduais e as Leis Orgânicas dos Municípios, essas últimas devem ter seus textos adaptados de acordo com as instituições municipais e estaduais, mas mantendo a mesma lógica sobre quem pode propor projetos.

Uma vez construído, o projeto deve ser registrado (protocolado) na respectiva casa legislativa (no caso de um projeto municipal, ele deve ser registrado na Câmara Municipal; projeto estadual na Assembleia Legislativa Estadual; projeto Nacional na Câmara dos Deputados, a exceção dos projetos de Senadores, que começam no Senado).

O papel do presidente da Casa

Conforme trazido por Guilherme Wagner Ribeiro, na obra “O poder legislativo a nível municipal, durante a sessão em que o projeto é protocolado, o presidente da Casa Legislativa deve comunicar que recebeu ou que deixou de receber o projeto. Ele faz isso com o auxílio de sua assessoria, verificando se o projeto é constitucional ou não, se atendeu aos requisitos técnicos para ser proposto e já se existe um projeto que trate sobre o mesmo tema já protocolado.

2) Fase de análise

Uma vez aceito, o próximo passo no caminho de um projeto é a análise, na qual se busca conhecê-lo em detalhes, debater sobre o problema que ele busca resolver, as soluções que propõe, entre outros pontos. 

Para essa análise, em um primeiro momento existem as Comissões, que são grupos técnicos de parlamentares que tratam sobre um tema (confira mais sobre ela no texto Como funciona o poder legislativo). Todo projeto deve passar por no mínimo duas Comissões e no máximo cinco.

Dentro de cada Comissão, em até dois dias úteis após o recebimento do projeto, o presidente da Comissão escolhe um relator. Cabe ao relator emitir um parecer sobre a matéria tratada no projeto.

Na Câmara dos Deputados, as duas principais comissões são a de Finanças e Tributação (que analisa a viabilidade financeira do projeto, sua adequação financeira e orçamentária) e a de Constituição e Justiça (que analisa a constitucionalidade do projeto). Além de analisarem o mérito (se o projeto é interessante ou não) como as demais Comissões, elas também analisam a admissibilidade (se um projeto pode ou não ser admitido para discussão). 

Caso um projeto trate de temas que têm relação com mais de três Comissões de mérito (por exemplo, um projeto que trate sobre cultura, educação, direitos humanos e esporte, na Câmara dos Deputados), é criada uma Comissão Especial temporária para analisá-lo, que substitui todas as outras. 

Como todos os projetos precisam passar pela Comissão de Constituição e Justiça, uma das grandes questões em torno da eficiência legislativa é o congestionamento dessa Comissão, ou seja, quando ela não dá conta de avaliar todos os projetos. Uma das alternativas apresentadas para isso é a da Câmara dos Deputados que, ao invés de colocar a CCJ como a primeira das Comissões pela qual um projeto passa, como é tradicionalmente feito nas Casas, a colocou como a última Comissão. (Ribeiro, 2012, p. 58).

Aprovação Conclusiva nas Comissões

No caso da Câmara dos Deputados, conforme apontado pelo Portal da Câmara, a maioria dos projetos “tramita em caráter conclusivo”, ou seja, são aprovados ou não direto nas Comissões. Se aprovados nas respectivas Comissões, já seguem direto para aprovação no Senado (que, no caso do Congresso Nacional, atua como casa revisora de todos os projetos, a não ser dos projetos que ele próprio inicia, que são revisados pela Câmara dos Deputados).

Quando 52 deputados recorrem, ou quando as Comissões não têm caráter conclusivo, o tema vai para discussão no plenário.

3) Discussão em plenário

Uma vez enviado ao plenário, o projeto enfrenta uma longa fila de espera até que os parlamentares decidam debater sobre ele.

Uma vez colocado em pauta no plenário, acontecem os tradicionais debates que estamos acostumados a ver na TV Câmara ou nas sessões abertas das Câmaras Municipais e Assembleias Estaduais. O debate é organizado de acordo com as normas do Regimento Interno de cada Casa.

Uma vez encerrados os debates e havendo quórum para votação, começam os votos. As leis ordinárias podem ser aprovadas por maioria simples no quórum e as leis complementares dependem da maioria absoluta na Casa, ou seja, que 50% + 1 dos representantes eleitos a aprove.

Tem dúvidas sobre os tipos de lei? Confira nosso post sobre isso.

No caso do Congresso Nacional, uma vez aprovado pela casa de origem, o texto segue para a casa revisora, onde também deverá ser avaliado por Comissões e pelo Plenário. Se alguma das Casas revisoras alterar ou emendar o texto do projeto, ele volta para que a outra Casa o analise novamente.

4) Sanção ou Veto

Uma vez aprovada no Legislativo, o representante do executivo (prefeito, governador, presidente) tem 15 dias úteis para sancioná-la (validá-la), fazer vetos totais (o projeto inteiro) ou fazer vetos parciais (sobre dispositivos inteiros – caput, parágrafo, alínea, inciso). Para que o legislativo possa rejeitar um veto do executivo, é necessário fazer uma nova votação no legislativo, com maioria absoluta de votos favoráveis. No Senado, por exemplo, seriam necessários 41 votos e na Câmara dos Deputados, 457.

Os tipos de regime de tramitação 

Além desse tipo de regime que acabamos de apresentar, conhecido como tramitação ordinária, podem existir outros regimes. Pensando no Congresso, a depender das prioridades do governo e de sua base aliada na Câmara e no Senado, alguns projetos de lei podem passar voando pelas comissões e serem apresentados rapidamente no plenário – inclusive passando na frente de outros que estavam na fila. Basta o presidente pedir a urgência, ou então os próprios deputados aprovarem um pedido do tipo.

O regime de urgência

O regime de urgência envolve “a dispensa de exigências, interstícios ou formalidades regimentais“, segundo o artigo 152. Ou seja, são deixadas de lado as formalidades para que se possa ir “direto ao ponto”. Livre das etapas formais, o projeto é apreciado mais rapidamente pelos parlamentares.

O regime de urgência pode ser usado em vários casos. Por uma questão de bom senso, projetos como declaração de guerra, celebração de paz, envio de tropas para o exterior e outras questões ligadas a situações de guerra devem tramitar nesse regime. Acordos internacionais também tramitam automaticamente com urgência.

Os projetos de iniciativa do presidente também serão urgentes sempre quando ele pedir. Essa possibilidade está prevista na própria Constituição, no artigo 64. Lá está previsto, inclusive, que se Câmara e Senado não se manifestarem sobre o projeto urgente da presidência, ela passa a trancar a pauta (ou seja, tem prioridade sobre todas as demais matérias) – o que acontece também com as medidas provisórias. A urgência também é aplicada quando presidente e/ou vice pedem autorização para se ausentar do país.

Finalmente, os próprios deputados podem determinar que um projeto é urgente, nas hipóteses previstas no artigo 153 do regimento:

1) quando a matéria envolver “a defesa da sociedade democrática e das liberdades fundamentais”;

2) quando o projeto for relacionado a calamidade pública;

3) quando visar à prorrogação de prazos legais a se findarem, ou à adoção ou alteração de lei que seria aplicada em época certa e próxima;

4) se a intenção é apreciar a matéria na mesma sessão.

Mais importante ainda é o artigo 155, que prevê que a urgência pode ser solicitada pela maioria absoluta dos deputados (257) ou de líderes partidários que representem esse mesmo número de deputados. O pedido é então submetido ao plenário, onde precisa novamente da maioria absoluta para ser aprovado (257 votos).

Limites

Agora, já imaginou se os deputados pedissem urgência para dezenas e dezenas de projetos de uma vez só? O regime de urgência perderia o sentido de ser, certo? Foi pensando nisso que se previu, no artigo 154, que apenas dois projetos pedidos pelos deputados podem tramitar com urgência simultaneamente.

Para projetos urgentes, as comissões têm até 5 sessões para apreciação e aprovação. Depois disso, precisam ir ao plenário.

Regime de Prioridade

O regime de prioridade consiste na “dispensa de exigências regimentais para que determinada proposição seja incluída na Ordem do Dia da sessão seguinte, logo após as proposições em regime de urgência“. Ou seja, os projetos que tramitam com prioridade podem não possuir tanta prioridade assim, já que os projetos urgentes têm preferência sobre eles.

Segundo o regimento da Câmara, tramitam com prioridade todos os projetos iniciados por pessoas ou instituições que não sejam os próprios deputados.

Além desses, ainda há muitos projetos que recebem prioridade, a depender do tipo e conteúdo. Vejamos alguns deles:

  • Projetos de lei complementar ou ordinária que regula algum dispositivo da Constituição;
  • Projetos de lei com prazo determinado;
  • De regulamentação das eleições;
  • de alteração do próprio regimento interno.
  • Projetos de órgãos da Câmara também possuem prioridade (Mesa Diretora; Comissões permanentes ou especiais;
  • Finalmente, o próprio autor da proposição, se apoiado por 10% dos deputados (ou por líderes que representem essa proporção de deputados), também ganha prioridade.

Nas comissões, os projetos recebem prazo de 10 sessões para serem apreciados.

Tempo e prazos

É muito difícil definir quanto tempo um projeto demora ou vai demorar para ser aprovado, pois cada etapa depende da vontade política em aprová-lo, em tratar sobre ele, em colocá-lo na pauta.

Projetos aprovados na Câmara, por exemplo, podem demorar anos até serem tratados no Senado. No nosso texto sobre Por que um projeto de lei pode levar anos para ser aprovadonós apresentamos três fatores que costumam ser fundamentais: 1) o volume de trabalho do Poder Legislativo; 2) a extensão do regime de tramitação ordinário; e 3) o nível de interesse das pessoas envolvidas no processo legislativo. Você pode conferir em detalhes sobre cada um deles no post.

Em termos de prazos, Guilherme Ribeiro, no já citado “O Poder Legislativo a nível municipal” traz uma tabela que resume os prazos de acordo com o Regimento Interno da Câmara dos Deputados e da ALEMG. (pág. 72)

Tabela sobre tempo de tramitação de projetos de lei

Guilherme também resume muito bem o dilema e os embates que acabam ampliando o tempo de tramitação de um projeto:

“No processo legislativo, em muitas situações, maioria e minoria disputam não propriamente o conteúdo da decisão, mas o tempo. A maioria quer, por exemplo, aprovar a matéria logo, pois ela é importante para o chefe do Executivo; a minoria quer retardar a decisão, para que possa reunir informações, re etir sobre a matéria e envolver os interessados em sua rejeição ou alteração. A maioria já  formou o seu convencimento e sabe que irá aprovar. A minoria pretende ganhar tempo. O esforço da minoria em retardar as decisões é conhecido como obstrução, que é uma ação legítima.” (Ribeiro, 2012, p. 71)

A título de ilustração disso, podemos trazer que hoje (03/04/2020), o número de projetos de lei em tramitação na Câmara dos Deputados é de 22.711.

E então, conseguiu entender um pouco melhor sobre o caminho que uma lei passa até sua aprovação? Longo, não? Por isso é importante acompanhar o trabalho de seus representantes para garantir que cada um dos processos esteja sendo feito da forma mais eficiente possível, assim como considerar cada uma dessas etapas na hora de votar para elegê-lo. 

Referências

Politize! (Os três regimes de tramitação de um projeto de lei)  – Câmara (Saiba mais sobre a tramitação de um projeto de lei)Senado (Glossário) – Guilherme Ribeiro (O Poder Legislativo a nível municipal)

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