Congresso nacional argentino. Conteúdo poder legislativo.

Congresso Nacional da Argentina. Foto: Wikicommons.

No Brasil, a descrença da população na classe política vem prejudicando o debate sobre a eficiência de nossos representantes eleitos em seus cargos. Entender o processo legislativo nos permite uma avaliação mais criteriosa sobre o acompanhamento dos trabalhos de nossos parlamentares, seja em uma câmara municipal, estadual ou no congresso federal. 

Seguindo esse pensamento, desenvolvemos uma série de conteúdos que explicam, de forma clara e objetiva, a eficiência legislativa brasileira. Nesse texto, veremos sua comparação com outros países.  Confira os demais posts desta trilha:

01 – Eficiência Legislativa: o que é e sua importância

02 – Como funciona o poder legislativo?

03 – Diferenças entre o legislativo Federal, Estadual e Municipal

04 – Como é a tramitação de uma lei

05 – Entrevista com especialistas: o Poder Legislativo é eficiente?

Medindo a eficiência legislativa

Segundo David Arter, professor na Universidade de Tampere (USA), a eficiência legislativa pode ser medida analisando: 

1 – Capacidade Legislativa
2 – Operação efetiva da estrutura do Legislativo
3 – Resultados que o Legislativo produz

Cientistas políticos afirmam que, para um bom desempenho legislativo, precisamos de uma boa estrutura legislativa, proativa e com segurança institucional, bem como um bom relacionamento entre os dois poderes (legislativo e executivo), importante para o desenvolvimento de políticas públicas. 

Eficiência Legislativa na América Latina

Segundo o livro Políticas do Legislativo na América Latina, publicado pela universidade de Cambridge, existe a percepção entre os latino americanos de que o poder executivo goza de amplos poderes frente ao legislativo. Na maioria dos países, o legislativo é considerado como reativo ao executivo. Nesses casos, a aprovação de políticas públicas depende de um esforço político muito maior do que o normalmente empregado, fazendo com que o legislativo em alguns casos chegue a barganhar com o executivo a aprovação de matérias.

Eficiência Legislativa no Uruguai

No caso do Uruguai, a preocupação com a eficiência do poder legislativo tem sido bem forte nos últimos anos. O Congresso uruguaio (Assembleia Geral)  possui 30 Senadores e 99 Deputados, com mandatos de 5 anos. O salário dos representas é apresentado pelos portais da transparência uruguaios de forma anual. Para cada deputado, entre salários e gastos de representação, assim como, para Senadores e Secretários, o valor equivale a $ 276.801.

Nossos vizinhos ao sul contam com um “Programa de Estudos Parlamentares” que reúne uma série de dados sobre o parlamento nos últimos anos.

Alguns dos dados trazidos por esse programa são:

  • TEPE (Taxa de Eficiência Legislativa do Poder Executivo): ela mede o número de projetos enviados pelo poder Executivo ao Parlamento que terminam se transformando em lei. De acordo com os dados do final de 2018, que mediam a TEPE no 46º mês do governo Tabaré Vázquez, conforme  você pode ver no gráfico abaixo – disponível no site do programa – essa taxa vem caindo ao longo das últimas legislaturas. Mais precisamente, no primeiro governo de Tabaré Vázquez (2005-2010), durante os primeiros 46 meses foram enviados 526 projetos ao lei ao parlamento pelo executivo, e 377 foram aprovados. No governo de Mujica (2010 – 2015), foram 588 projetos enviados, e 394 viraram lei. E, por fim, no último governo de Vázquez 466 enviados e 307 viraram lei. Além disso, o estudo também apontou que, entre 2015 e 2018, o tempo médio de aprovação de um projeto do executivo foi de 255 dias, enquanto entre 2010 e 2013 era de 233 dias.

Gráfico Taxa de eficácia do poder legislativo.

  • Unanimidade no Senado: de acordo com o programa, entre os anos 2015 e 2019,  76% dos projetos de lei aprovados no Senado (357 dos 466) foram aprovados por unanimidade. E 46 outros tiveram apenas 1 voto contrário.
  • Primeiro mês de atividades em 2020: entre 15 de fevereiro e 31 de março de 2020, o Congresso Uruguaio lidou 64 projetos, sendo 27 novos projetos de lei apresentados e 37 desarquivados.  Destes, 3 foram aprovados. Nesse período, foram realizadas 8 sessões na Câmara e 7 no Senado.

Eficiência Legislativa na Argentina 

Assim como no Brasil e na maioria dos países latino-americanos, a democracia é relativamente jovem na Argentina, vigente desde 1983 no país. 

A constante ameaça ou rompimento de pactos constitucionais, a desobediência da lei constitucional por parte de governos, assim como a falta de interesse por parte do legislativo em fortalecer os órgãos de controle (Tribunais de Contas) são alguns dos problemas enfrentados e que afetam diretamente a eficiência legislativa de países próximos. Tanto no Brasil como na Argentina, o legislativo tem o poder de indicar membros para os Tribunais de Contas e cortes fiscalizadoras. Mas ambos os países costumam fazer indicações políticas para tais órgãos. 

Na Argentina, a constituição de 1853 deu amplos poderes aos legisladores, maiores até do que em países considerados como democracias consolidadas para a época. Cabia, por exemplo, ao legislativo argentino, decidir quanto o governo poderia gastar em determinado ano. 

Apesar de uma constituição favorável, várias foram as críticas ao legislativo argentino. Por exemplo, nunca houve obrigatoriedade de prestação de contas no país e as contas que não eram apreciadas tinham suas aprovações concedidas automaticamente. O legislativo tinha poder e estrutura para fiscalizar, mas não o fez. Com a chegada da ditadura no país, esse poder foi temporariamente desfeito. 

A partir da constituição de 1994, o legislativo argentino volta a ter protagonismo na fiscalização do poder executivo. Até aquele momento, a Argentina via a descontinuidade de políticas públicas e o fortalecimento poder executivo.

É inegável que os processos de redemocratização na Argentina e no Brasil trouxeram avanços significativos para aumentar a eficiência de seus poderes legislativos. Após a queda dos governos autoritários, a expectativa gerada pelas novas constituições não foram correspondidas de forma satisfatórias pelo poder legislativo.

Um destaque a respeito da constituição argentina é a definição de que o maior partido de oposição ao governo tem o direito de indicar a presidência do Congresso. Isso permite que o legislativo tenha um papel atuante na fiscalização do poder executivo. 

Na Argentina, os parlamentares recebem, em média, juntando todos os benefícios extras, R$ 26.240, o que corresponde a 15 salários mínimos no país. A câmara dos deputados é composta por 257 membros e o senado por 72.  No caso brasileiro, o salário de um parlamentar é de R$ 33.763, ao qual se somam outros benefícios, como verba de gabinete, auxílio-moradia, diárias de viagens, etc.  O valor corresponde a 33 salários mínimos no Brasil. Contamos, também, com um número maior de deputados e Senadores (513 e 81, respectivamente). No próximo texto desta trilha, você poderá conferir em mais detalhes os números do nosso Legislativo.

Eficiência Legislativa no Chile 

O Chile também passou por um período autoritário e apresenta algumas particularidades em relação ao legislativo. Para começar, diferente de Brasil e Argentina, o país já teve um dos processos políticos mais estruturados do mundo.

De 1925 até 1973, houve uma grande expansão da participação política chilena e foram desenvolvidos vários mecanismos para o crescimento do país. As instituições públicas garantiam reformas socioeconômicas e o Congresso era forte e influente.

Porém, o exército chileno acreditava que a diversidade de partidos políticos interferia diretamente na governabilidade do presidente e, com o início da ditadura em 1973, uma das primeiras medidas tomadas foi a dissolução do Congresso no dia 24 de setembro de 1973. A partir de então, o Poder Executivo ganhou cada vez mais destaque e o exército passou a buscar formas de minar o processo legislativo. Até hoje, o Chile é considerado como o país que mais dá poder ao seu presidente. 

Mesmo com o fim da ditadura e o estabelecimento de uma nova estrutura organizacional, o executivo continuou proeminente em relação ao poder legislativo. O executivo detinha uma série de prerrogativas constitucionais que garantiam vantagens no processo decisório. Em 1980, foi aprovada uma nova constituição que coroava esse cenário, assegurando a gradativa expansão do executivo e limitando a representação partidária.

Portanto, a eficiência legislativa chilena é severamente afetada pelo forte poder do executivo. Por exemplo, o executivo tem a iniciativa de toda e qualquer matéria que envolva alocação de recursos públicos. 

Cada congressista chileno recebe em média  R$24.700. Esse valor era 50% maior até o fim do ano passado, quando fortes protestos contra a classe política eclodiram nas ruas. Em 2019, o legislativo Chileno aprovou 109 projetos de lei, sendo 52 oriundos do poder executivo e 57 do congresso. Atualmente, o Chile conta com 155 deputados e 50 senadores.

De acordo com a CNN, nos últimos meses, em meio à crise política, o país bateu seu recorde de tempo para aprovação de projetos. Antes, os projetos demoravam 2 anos para serem aprovados. Hoje em dia, eles demoram 15 dias. 

Eficiência Legislativa nos Estados Unidos

Saindo um pouco da lógica latino-americana, para fechar nossos estudos de caso, trazemos alguns dados da principal potência econômica e militar mundial: os Estados Unidos. 

Para isso, utilizaremos duas fontes: o Brookings, que traz uma série de estatísticas sobre o Congresso Americano, e o Pew Research Center, que divulgou uma pesquisa sobre isso no início de 2019. 

O Brookings compilou os números dos últimos 35 parlamentos eleitos nos estados unidos nesta pesquisa. O resumo dela pode ser visto nos  quadros  abaixo – o primeiro representa o Senado e o segundo a Câmara dos Representantes – onde:

  • Bills introduced: são os projetos apresentados no Congresso;
  • Average of Bills introduced for member: o número médio de projetos apresentados por parlamentar;
  • Bills passed: projetos aprovados;
  • Ratio of bills passed to bills introduced: porcentagem dos projetos apresentados que foram aprovados;
  • Recorded votes: votações registradas;
  • Time in session:  o tempo gasto em sessões do parlamento (em dias e depois em horas);
  • Hours per day in session: a média de tempo gasto por dia em cada sessão do parlamento;
  • Committee, subcommittees meetings: as reuniões das comissões e subcomissões que aconteceram no período.

1) Dados do Senado

Gráfico dados do senado. Conteúdo sobre poder legislativo.

2) Dados da Câmara:

Gráfico dados da câmara. Conteúdo sobre Poder Legislativo.

Já o Pew Research Center analisou a produção de leis em si no Congresso dos Estados Unidos. De acordo com eles, o Congresso tem criado mais leis, mas essas não têm sido tão “substantivas” (leis que realizam uma alteração na lei federal ou autorizam o gasto de dólares dos contribuintes) nos últimos anos, conforme podemos ver no gráfico abaixo, disponível no site da organização.

Gráfico de produtividade do Congresso estadunidense. Conteúdo sobre Poder Legislativo.

Salários dos Parlamentares pelo mundo

Para fechar, além dos já trazidos ao longo do texto, conforme levantamento da DW, feito em 2018, trazemos dados de salários de parlamentares pelo mundo. 

País  Salário (em dólares)
México $20.600 mensais
Alemanha $11.000 mensais
França $ 8.300 mensais
Reino Unido $ 99.000 anuais
Austrália $150.000 anuais
Quênia $ 6.100 mensais
Japão $ 143.000 anuais
Estados Unidos $ 14.500 mensais

Conclusão

O processo de eficácia legislativa parte, antes de mais nada, do bom relacionamento com o poder executivo. Países onde os poderes não ultrapassam seus limites e não interferem no ordenamento dos outros tendem a apresentar maior qualidade legislativa. Tanto na produção das leis como também no papel fiscalizador, inerente à natureza legislativa. 

Ao longo dessa trilha, trouxemos uma série de dados e informações para te ajudar a entender melhor como funciona essa poder e para onde devemos olhar quando queremos monitorar sua eficiência. 

Agora é com você. Nas próximas eleições, pesquise a eficiência dos poderes em cada nível que for votar antes de optar por continuidades ou mudanças, vote em seus candidatos de forma consciente, considerando toda a importância do processo legislativo como um todo. E, é claro, novos estudos e propostas nessa área sempre serão bem vindos para que possamos todos buscar melhorar nosso Poder Legislativo e, consequentemente, os benefícios sociais trazidos por ele. 

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REFERÊNCIAS

M. Mezey: Comparative Legislatures (1979)

David Arter: Introduction: Comparing the legislative performance of legislatures. The Journal of Legislative Studies. 2006

Scott Morgenstern; Benito Nacif: Legislative Politics in Latin America. 2002

G. Cox: The organization of Democratic Legislatures. 2006

Miguel A. Ekmekdjian:  Análisis Pedagógico de la Constitución Nacional. 1988

Guillermo O’Donnell: Accountability Horizontal e Novas Poliarquias. 1998

Charles Pessanha: Relações entre os Poderes Executivo e Legislativo no Brasil. 1997.

CNN Chile: tempo de tramitação legislativa 

CEPAL

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