Entrevistas com especialistas: nosso poder legislativo é eficiente?

Imagem do Congresso em um espelho d'água ( Foto: Marcello Casal/Agência Brasil)

Imagem do Congresso em um espelho d’água ( Foto: Marcello Casal/Agência Brasil)

Para continuar o nosso estudo sobre eficiência no Poder Legislativo, nós, do Politize!, convidamos duas pessoas que conhecem de dentro a realidade de uma Assembleia Legislativa para uma análise diferente sobre o assunto. 

Nesse conteúdo, vocês irão acompanhar um pouco do que os entrevistados, João Rezende e Laura Mattar – ambos assessores na Alesp (Assembleia Legislativo do Estado de São Paulo) – compartilharam com a gente.

Esse é o quinto de sete conteúdos. Confira os demais posts desta trilha:

01 – Eficiência Legislativa: o que é e sua importância

02 – Como funciona o poder legislativo?

03 – Diferenças entre o legislativo Federal, Estadual e Municipal

04 – Como é a tramitação de uma lei

O que significa pensar em eficiência no Poder Legislativo Brasileiro?

Bom, a nossa primeira pergunta aos entrevistados foi sobre um assunto que talvez você já tenha visto ao longo da trilha: afinal, o que significa dizer que o Poder Legislativo é eficiente?

Você não só deve ter visto esse assunto por aqui, mas já ouviu na sociedade que o “Congresso é ineficiente”, “os parlamentares fazem leis que não são úteis para a sociedade“, “as Casas legislativas não funcionam”, entre outras reclamações. 

De antemão, o que fica claro pelas entrevistas é que resumir a atuação do Poder Legislativo em eficiente ou ineficiente não é uma tarefa simples. Como coloca João Rezende, o primeiro passo é “pensar na eficiência do processo Legislativo não só na elaboração de leis, mas também nas outras duas funções que este Poder exerce: a fiscalização e a distribuição de emendas”

Para ficar mais claro, vamos por partes…

A elaboração de leis

Tanto para o João quanto para a Laura, há um ponto central que impacta na atuação do Legislativo brasileiro: o sistema em que estamos inseridos – de presidencialismo de coalizão – ou seja, a relação que o Executivo mantém com o Legislativo.

Como explica o assessor, “[nesse sistema] o Legislativo é colocado como um suporte do Executivo […] O Executivo tem a iniciativa de ‘criar política’ e, para fazer isso, ele depende do Legislativo para aprovar suas pautas […] para colocar em prática a sua agenda política, o Executivo faz ‘trocas’ – de cargos no governo, de emendas – com o Legislativo para criar a sua base de coalizão em tal poder”. 

E o que isso reflete na produção de leis? Na opinião do João Rezende, esse sistema torna o Executivo protagonista na produção de leis, isso porque o “[…] Executivo concentra um poder maior que o Legislativo – controla a máquina pública, o “dinheiro” […] e acaba por determinar a agenda política”. Por fim, isso diminui a possibilidade de influência do Legislativo – principalmente do Legislativo que não faz parte da coalizão do governo – afinal, as vontades das minorias partidárias no Legislativo – e grupos que não fazem parte da base do governo – encontram grande dificuldade de serem colocadas em pauta e aprovadas, justamente, por essa “dependência” dos interesses do Executivo. 

Laura Mattar ainda complementa que “[…] a forma como está colocado o nosso sistema acaba deixando o Legislativo como coadjuvante”. Ela adiciona que “pela distribuição das competências entre União, Estado e Municípios dispostas na Constituição […] o papel que resta para o Legislativo estadual, por exemplo, é residual – hoje, a maior parte das proposições aprovadas nessa esfera são de próprios públicos (nomes de rodovias, por exemplo).

Fiscalização

Na opinião do assessor, o Legislativo pode ser considerado eficiente na sua função de fiscalizar o Executivo. Isso porque, como explica o entrevistado, os parlamentares conseguem exercer essa função mesmo não estando alinhados com o governo no Executivo. Apesar de ser uma função trabalhosa – e por vezes até mais complicada do que produzir uma lei, “existe um terreno fértil para o parlamentar que quer fazer e a possibilidade de fazer com muita eficiência”.

Para Laura, “o papel de fiscalizar deve ser visto também como uma oportunidade dos parlamentares de se agregarem aos movimentos sociais, a sociedade civil para incidir efetivamente […] na execução de políticas públicas”. Como ela explica, além do papel de fiscalizar a questão orçamentária, os parlamentares conseguem pressionar algumas decisões do governo sobre projetos que são pautas importantes para cada um deles. Isso possibilita o Legislativo de abraçar outras pautas para além da agenda do governo. Um exemplo que ela menciona é do projeto GURI – um programa sociocultural do Estado de São Paulo – em que a continuidade do projeto foi ameaçada pelo governo estadual e, após divulgação na mídia e pressão de alguns legisladores, a decisão foi revertida. 

Destinação das emendas

Cada parlamentar pode financiar uma obra ou um projeto público, com o orçamento do governo federal, a partir de uma proposta de emenda. Como explica o assessor João Rezende, isso quer dizer que “[…] parte do orçamento público é vinculado aos parlamentares [de forma que] são eles que vão ‘entrar’ e falar para o que esse dinheiro deve ser destinado”. 

Ele explica que, hoje, o tema das emendas parlamentares é controverso, pois muitos acreditam que esse formato potencializa o jogo político como uma “troca de favores” – a destinação das emendas seria uma moeda de troca. Na opinião dele, entretanto, as emendas são uma boa forma “dos parlamentares estarem em contato com a população, [já que] como estão mais próximos de suas bases, conseguem identificar onde o recurso é mais necessário”. Nessa função, o parlamentar acaba sendo um braço do Executivo para uma alocação mais eficiente do orçamento público.

A opinião de Laura Mattar segue o mesmo caminho. Para ela, “as emendas possibilitam que o orçamento público seja destinado a lugares que o governo não iria ver […] possibilita que o deputado (parlamentar) acolha uma demanda da sua região, da sua base eleitoral, com um olhar mais específico do que é necessário nas ‘pontas'”. 

A eficiência de como isso é feito, entretanto, depende de cada parlamentar. Como explica João, “cada deputado (parlamentar) pode ser mais ou menos eficiente nessa distribuição”. O que o assessor coloca em pauta é que existem situações em que alguns parlamentares destinam recursos em políticas sem retorno real para a sociedade, principalmente, quando estes querem “mostrar serviço” para a sua base eleitoral com atos grandiosos, mas que não são políticas bem pensadas. João argumenta que “as vezes, pensar em um projeto de médio ou longo prazo não irá trazer um resultado imediato no ciclo eleitoral daquele deputado, assim alguns acabam privilegiando iniciativas que tragam esse resultado mais rápido – mesmo que sejam menos eficientes e necessárias a sociedade”. Um exemplo citado pelo assessor é da doação de ambulâncias para municípios – ato muito comum entre os parlamentares – que não possuem nem leito de hospital, ou para municípios em que uma ambulância já seria suficiente, mas o parlamentar doa várias como um ato midiático para a sua base eleitoral. 

E como a estrutura do Poder Legislativo tem impacto na atuação das Casas?

Outra pergunta que fizemos a Laura e João está relacionada ao modo de composição das Casas Legislativas no Brasil. 

Se você ainda não sabe, cada Assembleia Legislativa (Congresso, Senado, Câmara Estadual, Municipal) possui divisões internas ocupadas pelos parlamentares da respectiva Casa. Existem comissões permanentes, comissões especiais, mesa diretora, presidente da mesa, presidentes de cada comissão, relatores de projetos, e por aí vai…

O foco da nossa conversa com os entrevistados foi sobre as comissões permanentes e a mesa diretora. O que a gente queria saber é se a forma como esses espaços são distribuídos e compostos entre os parlamentares afeta os resultados do Poder Legislativo.

Comissões permanentes

Quem esclarece sobre as comissões é a Laura Mattar. A assessora explica que tais comissões – pelo regimento interno do legislativo – devem ser escolhidas por indicação dos partidos e devem seguir uma proporcionalidade de bancadas na Casa – ou seja, quanto maior a bancada, mais assentos nas comissões tais parlamentares terão. 

Bom, mas quem vai para onde, certo?

A escolha de qual parlamentar de um partido específico irá ocupar determinada comissão é um processo de acordo entre os líderes partidários e o presidente da Mesa Diretora – que é também o presidente da Assembleia. Como Laura coloca, “uma vez que há a indicação dos partidos para a formação das comissões, ocorre uma negociação entre as partes“. 

Dentro das comissões, por sua vez, ocorre uma eleição para escolher quem será o presidente e o vice-presidente. A assessora ainda coloca que, no caso da Alesp, há um entendimento dentro da Casa – e, consequente nas comissões – de alocar deputados de acordo com suas pautas centrais de gestão. Assim, por mais que a escolha do presidente seja uma eleição, na prática, há uma espécie de acordo para que os deputados com pautas específicas relacionadas à comissão se tornem os presidentes das mesmas. 

Mesa Diretora

No caso da Mesa, conforme explana João, o processo de escolha é um pouco diferente. Primeiro, é importante ter em mente que a Mesa tem poder e dinheiro que as comissões não tem. Assim, ser parte da Mesa traz muito poder, isso porque “a estrutura das Casas legislativas é dividida para cada um dos cargos da mesa, ou seja, quem é da primeira secretaria cuida de tal setor, quem é da presidência cuida de tais setores, quem é da segunda secretárias cuida de tais setores […] setores como RH, obras, da parte de sistemas etc”. Ao fim, isso possibilita que tais pessoas tenham poder de controlar verbas e controlar cargos. 

Mas o que isso impacta para a escolha dos cargos? 

Apesar dos membros da Mesa serem escolhidos por eleição, o que ocorre, na prática, é um grande acordo entre os principais partidos da Casa antes da mesma. Assim, entre eles, é negociado quais candidaturas serão lançadas, quem tem apoio de quem e, principalmente, ocorre um processo de barganha entre os cargos da Mesa e das comissões. Por exemplo, para apoiar o partido X para presidente da Mesa, o partido Y pede apoio para ser primeiro secretário, o partido Z pede em troca cargos em comissões, etc…

Como João expõe, “geralmente será escolhida uma candidatura majoritária – ou seja, que consegue abarcar todas essas negociações – e, eventualmente, tem os partidos que não concordam com esse tipo de composição e lançam suas candidaturas independentes”. 

E como isso afeta as leis produzidas?

Perguntamos aos entrevistados se, na opinião deles, esses processos de acordos e negociações entre os partidos – que são os grandes responsáveis por definir como uma Casa Legislativa será estruturada em uma gestão – afetam a produção de leis.

Para João, esses processos afetam, sim, a produção das Casas. Ele coloca que “no limite, fica-se sem espaço para fazer oposição na Assembleia”, já que os membros da Mesa foram escolhidos por esse grande acordo, torna-se difícil executar pautas que sejam diferentes desse grande grupo. Na opinião dele, o processo seria mais eficiente se a eleição do presidente, por exemplo, explorasse um formato de propostas, com turnos de votação, e fosse mais um processo de composição de ideias do que de interesses. 

Apesar de concordar com João, Laura pondera: mesmo os partidos de oposição na eleição conseguem um espaço nas Casas. Para ela, a política é capaz de abarcar essas demandas. Assim, não significa que um partido que foi oposição na eleição da Mesa ficará sem um cargo de maior visibilidade em alguma comissão, por exemplo. 

Como podemos fiscalizar o Poder Legislativo?

Em ano de eleições municipais – que definirão quem serão os vereadores nas Câmaras das cidades – perguntamos aos entrevistados como podemos fiscalizar a ação do Poder Legislativo. Devemos contabilizar quantas vezes os parlamentares compareceram às sessões legislativas? O número de projetos aprovados? Esses números nos dizem algo sobre a eficiência de um parlamentar? 

Tanto João quanto Laura concordam que é importante acompanhar o que aqueles que elegemos estão fazendo. Entretanto, ambos colocaram que também é necessário não nos deixarmos levar apenas por números – como os apontados acima.

João argumenta que “os movimentos de renovação na política, trouxeram um pessoal com uma mentalidade de ‘controle de qualidade’ – focados em tentar quantificar o que é um bom desempenho da política […]”. Na opinião dele, um dos problemas em pensar a eficiência do Legislativo dessa forma – com fórmulas simplificadas – é o risco de distorcer o trabalho dos parlamentares. Por exemplo, se formos medir pelo número de projetos aprovados de um parlamentar, esse indicador não consegue demonstrar a qualidade de tais projetos, se esses projetos foram bem pensados para a sociedade, se o gabinete do parlamentar foi bem estruturado com especialistas de diversas áreas, etc…

Para Laura, a análise de um parlamentar deve passar por uma visão mais qualitativa do que quantitativa. Assim, “é importante ficar atento ao que os parlamentares estão fazendo no dia a dia, quais ações estão sendo propostas […] e buscar mecanismos que possam trazer indicadores de qualidade e não apenas números”.

Os entrevistados concordam que devemos nos preocupar com a qualidade das pessoas que elegemos e, se de fato, elas estão fazendo um trabalho voltado ao bem da sociedade, àquilo que é público. Entretanto, salientam que medir isso em números pode não ser uma boa ideia. 

Mas eles recomendam: devemos ficar próximos dos trabalhos dos parlamentares – e nem é tão difícil assim. Hoje, plataformas na internet podem nos mostrar o que está acontecendo no mundo legislativo, além, é claro, das redes sociais que podem ser uma importante ferramenta para acompanhar as ações dos parlamentares.

Publicado em 19 de junho de 2020.

 

Monalisa Ceolin

Assessora de conteúdo no Politize! e graduanda de Relações  Internacionais na Universidade de Federal de Santa Catarina (UFSC).  Acredita que o diálogo político  aberto e acessível é um processo fundamental da democracia.

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