Um dos mecanismos com maior impacto da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foi a criação de limites. São vários tipos de restrição, como os que afetam a obtenção de empréstimos e os que monitoram o endividamento. Um dos mais relevantes, são os limites da despesa com pessoal.
Mas como funcionam estes limites? O que acontece se um gestor deixar de cumpri-los? Quem fiscaliza o cumprimento dos limites da LRF? Consigo acompanhar esses indicadores? Veja isso e muito mais neste artigo da Politize! e conheça também o restante da trilha sobre a LRF:
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A Receita Corrente Líquida (RCL) e os limites da despesa com pessoal?
Antes de aprendermos sobre os limites da despesa com pessoal e como calculá-los, precisamos entender o conceito de Receita Corrente Líquida (RCL). Por que isso importa? Porque a RCL é utilizada como referência para verificarmos se o ente federativo está cumprindo os limites.
Por exemplo, os limites da despesa com pessoal da União é de 50% da RCL. Ou seja, se a RCL da União for de 800 bilhões de reais, o limite para as suas despesas de pessoal será de 400 bilhões de reais (50%). Logo, é preciso saber o que é e como calcular a RCL.
A RCL é a soma de todas as receitas correntes de um período de doze meses, excluindo-se algumas dessas receitas. Surge então uma nova dúvida, o que é uma receita corrente?
Classificam-se como correntes as receitas provenientes de tributos; de contribuições; da exploração do patrimônio estatal (Patrimonial); da exploração de atividades econômicas (Agropecuária, Industrial e de Serviços).
Também se enquadram neste grupo as receitas recebidas por transferências correntes que um ente federativo ou um órgão pode fazer para o outro (por exemplo, a União transferindo dinheiro para um Município, gera uma receita neste Município); além de outras receitas correntes.
Após a soma das receitas correntes, é preciso fazer as exclusões. Somente depois das exclusões é que teremos a receita corrente líquida. São excluídos do cálculo da RCL:
- Na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal, e as contribuições dos empregadores e dos segurados para a previdência, e do Programa de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/PASEP);
- Nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional;
- Na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira entre sistemas previdenciários.
Essas exclusões são receitas correntes que não são do ente. Por exemplo, uma parte do ICMS recolhido pelo estado é receita dos municípios. O Estado só trabalha como ente que arrecada e depois transfere, por isso, o Estado não pode considerar esse valor como parte da RCL.
O cálculo é realizado de acordo com o mês de referência. Por exemplo, se você quer saber o somatório da RCL em março de 2022, deve considerar o mês de referência (março de 2022) e os onze anteriores. Na prática, você somará os valores obtidos de RCL de abril de 2021 até março de 2022, totalizando doze meses.
Para a LRF, o que são despesas de pessoal?
A despesa total com pessoal inclui a soma de todos os gastos do ente da Federação com os exercentes de mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias. Além disso, os valores englobam o pessoal em atividade (ativos), os aposentados (inativos) e os pensionistas.
São espécies remuneratórias: os vencimentos; as vantagens fixas e variáveis; os subsídios; os proventos da aposentadoria; as reformas e as pensões, inclusive os adicionais; as gratificações; as horas extras e as vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como os encargos sociais e as contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.
Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como “Outras Despesas de Pessoal”. Ou seja, algumas formas de terceirização podem ser somadas ao total da despesa com pessoal.
Forma de apuração das despesas de pessoal:
A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês em referência com a dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência, independentemente de empenho.
Para a apuração da despesa total com pessoal, será observada a remuneração bruta do servidor, sem qualquer dedução ou retenção, ressalvada a redução para atendimento ao teto remuneratório.
Por exemplo, se você quer o somatório da despesa em março de 2022, deve considerar o mês de referência (março de 2022) e os onze anteriores. Na prática, você somará os valores gastos de abril de 2021 até março de 2022, totalizando doze meses.
O que não é considerado na apuração das despesas de pessoal?
Não serão computadas as despesas de indenização por demissão de servidores ou empregados (e outras verbas indenizatórias); as relativas a incentivos à demissão voluntária; as decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração de doze meses.
Quanto aos inativos e pensionistas, não entram no cálculo, as despesas pagas por intermédio de unidade gestora única ou fundo de previdência, quanto à parcela custeada por recursos provenientes da arrecadação de contribuições dos segurados, de compensação financeira e de transferências destinadas a promover o equilíbrio atuarial do regime de previdência.
Há alguns casos específicos também em relação aos valores utilizados pela União para custear despesas do Distrito Federal, do Amapá e de Roraima, e também outras despesas indenizatórias, como auxílio-alimentação, auxílio-saúde, auxílio-transporte, por exemplo, que não são somados.
Quais são os limites da LRF para despesas de pessoal?
Os limites da despesa com pessoal em cada ente da Federação para cada quadrimestre são: na União, 50% da RCL; nos Estados e no Distrito Federal, 60% da RCL; e nos Municípios, 60% da RCL.
Há limites também para cada poder em cada esfera. Preste atenção:
I – na esfera federal: 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas da União; 6% (seis por cento) para o Judiciário; 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executivo; 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da União;
II – na esfera estadual: 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado; 6% (seis por cento) para o Judiciário; 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo; 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados;
III – na esfera municipal: 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver; 54% (cinqüenta e quatro por cento) para o Executivo.
Exemplificando, digamos que o Estado de São Paulo tenha uma RCL de 100 (cem) bilhões. Seus limites são de 3% (Poder Legislativo), 6% (Poder Judiciário), 49% (Poder Executivo) e 2% (Ministério Público).
Logo, o Poder Legislativo poderá gastar até 3 bilhões (3%), o Poder Judiciário poderá gastar até 6 bilhões (6%), o Poder Executivo até 49 bilhões (49%) e o Ministério Público até 2 bilhões (2%).
O que são os limites de alerta e prudencial?
Além dos limites de despesa com pessoal descritos no tópico anterior, há também o limite de alerta e o limite prudencial para auxiliar no controle das despesas de pessoal. O limite de alerta serve justamente para alertar o gestor público de que ele está com uma despesa de pessoal aproximando-se o limite total.
Como funciona? Quando o ente alcança um percentual de 90% dos limites legais descritos no tópico anterior, será emitido um alerta pelo Tribunal de Contas responsável com a finalidade de avisar o gestor.
Voltando ao exemplo anterior, seria 90% do valor obtido, no caso, o Poder Legislativo seria alertado caso gastasse mais de 2,7 bilhões (90% de 3%), o Poder Judiciário seria alertado ao gastar mais de 5,4 bilhões (90% de 6%), o Poder Executivo quando alcançasse 44,1 bilhões (90% de 49%) e o Ministério Público quando ultrapassasse 1,8 bilhões (90% de 2%).
Por sua vez, o limite prudencial é ultrapassado após 95% do limite geral. Logo, se a despesa de pessoal continuar aumentando após ultrapassar o limite de alerta poderá alcançar o limite prudencial. Diferentemente do limite de alerta, o limite prudencial possui alguns efeitos. Os órgãos que ultrapassarem este limite não poderão:
- Conceder vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título aos servidores ou agentes públicos, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão geral anual (reajuste pela inflação);
- Criar cargo, emprego ou função;
- Alterar a estrutura de carreira, quando resultar em aumento de despesa;
- Prover cargo público, admitir ou contratar pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;
- Contratar hora extra, salvo nos casos descritos na Constituição e nas situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias (LDO).
Veja, nesta situação, como já há restrições prévias para evitar que o ente ou poder ultrapasse os limites da despesa com pessoal.
O que acontece ao ultrapassar os limites da despesa com pessoal?
Caso sejam ultrapassados todos os limites da despesa com pessoal, além das restrições já explicadas o ente deverá eliminar o percentual que exceder o limite nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, dentre outras, as seguintes medidas:
- Redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança;
- Exoneração dos servidores não estáveis;
- Exoneração de servidor estável por ato normativo motivado com a especificação da atividade funcional, órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal.
Essas são as medidas mais drásticas e constam na Constituição Federal de 1988. Para explicar o que seria eliminar o excesso, digamos que o limite seja de 60% e o ente tenha uma despesa de 62%, logo, terá que eliminar o excesso (os 2% a mais) nos próximos dois quadrimestres.
E se não eliminar nos dois quadrimestres seguintes? O ente sofrerá mais algumas restrições: não poderá receber transferências voluntárias; obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; ou contratar operações de crédito (financiamentos), ressalvadas as situações de refinanciamento da dívida e as que visem à redução das despesas com pessoal.
Essas restrições são aplicadas automaticamente quando os limites de despesa com pessoal são ultrapassados no último ano de mandato. Há também algumas regras específicas para situações com o Produto Interno Bruto baixo e com redução nas arrecadações de municípios.
O que pode acontecer com o gestor? O gestor poderá responder pelos crimes relacionados à LRF, ter suas contas rejeitadas pelo Tribunal de Contas, ter suspensos os seus direitos políticos (e com isso não conseguir se candidatar a um cargo político por um determinado período), dentre outras consequências resultantes do descumprimento dos limites de despesa com pessoal.
Quais os órgãos sujeitos a estes limites?
Sujeitam-se aos limites da despesa com pessoal: os Poderes Executivos Federal, Estadual, Distrital e Municipal; o Ministério Público nas diversas esferas; os Poderes Legislativos Federal, Estadual, do Distrito Federal e Municipal; e os respectivos Tribunais de Contas, quando houver.
No Poder Judiciário, sujeitam-se: o Supremo Tribunal Federal (STF), o Superior Tribunal de Justiça (STJ), o Tribunal Superior Eleitoral (TSE), o Tribunal Superior do Trabalho (TST), o Tribunal Superior Militar (TSM) e demais Tribunais Federais. Já no âmbito estadual, o Tribunal de Justiça e outros, quando houver.
Autarquias e fundações públicas também respeitam os limites. Apenas as sociedades de economia mista e as empresas públicas não precisam atender estes dispositivos, caso sejam independente.
Onde posso acompanhar os limites da despesa com pessoal?
Os entes são obrigados a publicarem suas informações todo semestre no Relatório de Gestão Fiscal (RGF). Eles podem ser consultados nos Portais de Transparência de cada ente e podem aparecer nos portais dos Tribunais de Contas responsáveis.
Outra forma de consulta é por meio do sítio eletrônico do Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (SICONFI). Neste sistema, os órgãos são obrigados a informar seus relatórios a cada quadrimestre e ainda apresentar outras informações importantes para a gestão fiscal.
Você sabia?
- Em 2022, o gasto com servidores da União chegou ao menor patamar desde 2008 e o número de servidores era o menor desde 2009;
- Um dos motivos da redução do quadro de pessoal foi o corte de 21 mil cargos comissionados, funções e gratificações do Executivo Federal em 2019;
- Recentemente, o STF decidiu que a revisão geral anual dos servidores (recomposição da inflação sobre a remuneração) não é obrigatória, desde que seja justificado pelo Chefe do Poder Executivo;
- Por sua vez, em 2022, o STF encaminhou um projeto de lei com pedido de aumento salarial para os ministros em 18% de modo escalonado para os próximos anos;
- Desde 2015, os servidores do Poder Executivo federal não tem revisão geral anual (recomposição da inflação sobre a remuneração).
O que você achou dos limites da despesa com pessoal? É uma ferramenta interessante? O país deve reduzir o número de servidores ou deve investir mais para atender as demandas de saúde, educação e segurança? Conte para nós qual a sua opinião a respeito nos comentários.
Referências:
- Câmara dos Deputados – Projeto prevê reajuste de 18% em subsídio de ministros do STF;
- CNN Brasil – Gasto da União com servidores federais chega a menor valor desde 2008;
- CONDISEF – Servidores federais seguem sem reajuste desde 2015;
- Planalto – Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000;
- STF – Recurso extraordinário – RE 565089/SP;
- STN – Nota Técnica – Transparência nas Contas como Pré-Condição para Boa Gestão Fiscal;
- TCM/BA – Limites de despesa com pessoal dos Municípios do Estado da Bahia perante a Lei de Responsabilidade Fiscal.
