Já se perguntou o que é reforma tributária? Ela é uma mudança nas regras do sistema tributário, os objetivos podem ser diversos – simplificar os processos, criar novos tributos ou extinguir tributos existentes ou parte deles. Essas alterações têm potencial de afetar tanto a arrecadação de impostos sobre pessoas físicas quanto das empresas.

Reformas tributárias ocorreram em todo o mundo ao longo da história, incluindo o Brasil. O nosso atual sistema tributário, por exemplo, foi implementado pela Constituição de 1988, construído a partir de conceitos fundamentais desenvolvidos numa emenda constitucional de 1965.

Mas como essas reformas nos afetam? Bem, qualquer mudança na tributação altera nosso cotidiano, já que os tributos estão inseridos em todas nossas atividades, tais como a compra de alimentos, a prestação de serviço, a venda de um imóvel. Se quiser entender melhor o que é a reforma tributária e como ela pode influenciar a desigualdade no país, segue com a gente!

O projeto Tributos e Desigualdade é uma realização do Instituto Mattos Filho, produzido pela Civicus em parceria com a Politize!. Juntos, temos o objetivo de levar conhecimento e informações sobre a tributação no Brasil e seus impactos sobre as desigualdades.

Compreendendo o significado de reforma tributária

Partindo da definição de cada uma das palavras que compõem o termo “reforma tributária”, podemos entender que “reforma” significa o ato de reformar ou aprimorar visando o aperfeiçoamento, enquanto “tributária” se refere ao contexto jurídico, responsável por tratar do conjunto de princípios e normas para criação, fiscalização e arrecadação de tributos. Ou seja, essas reformas têm como objetivo propor mudanças no sistema tributário do país visando melhorias. 

Além disso, ela pode agir sobre a economia de um país, incentivando ou desestimulando práticas ou setores específicos por meio da cobrança de tributos, além de buscar via arrecadação regular e compor situações específicas (calamidades públicas, guerras, epidemias, entre outros). Por exemplo, uma reforma tributária pode propor uma diminuição de carga tributária para empresas com práticas sustentáveis, e propor que aquelas com práticas nocivas ao meio ambiente sejam obrigadas a pagar mais tributo. 

Com isso, a reforma tributária faz com que as empresas busquem melhorar suas práticas ambientais para reduzirem custos tributários. Ainda, em contextos como o que tivemos na pandemia, reformas foram implementadas para redução do valor de tributos sobre a importação para que produtos escassos ou com desabastecimento pudessem entrar no país, tais como máscaras, respiradores, dentre outros.

Tal prática é chamada de caráter extrafiscal, isto é, quando a tributação promove ações com objetivos que não se resumem a arrecadar dinheiro. Um exemplo disso é a maneira como o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) é cobrado. Isso porque as propriedades que não contribuem para o desenvolvimento da região em que estão localizadas pagam uma alíquota maior do que aquelas que promovem o desenvolvimento regional.

Para entender melhor como o IPTU e outros impostos sobre propriedade possuem caráter extrafiscal, acesse nosso texto: “Quais impostos sobre propriedade devemos pagar?”

É importante ressaltar que as propostas de uma reforma tributária devem ser baseadas nos princípios e objetivos definidos pela Constituição. Embora a reforma tenha o potencial de ser muito positiva para melhorar questões de desigualdade, se não for bem organizada e não seguir tais preceitos, pode piorar ou manter a desigualdade social.

O que é necessário para implementar uma reforma tributária no Brasil?

Antes de uma reforma tributária ser implementada, é necessário que ela tenha sido aprovada. Para isso, é feito um processo legislativo conforme o tipo de mudança proposta, ou seja, depende da forma como foi apresentada – se por meio de uma emenda constitucional ou de um projeto de lei. Esses processos também são utilizados para fazer mudanças legislativas em outros âmbitos.

Considerando um Projeto de Lei (PL), identificamos três etapas básicas: o projeto é apresentado, segue para tramitação e aprovação e, por fim, pode chegar a ser aprovado pelo Presidente. Vamos entender cada uma delas:

O projeto de lei pode ser criado pelos seguintes agentes (artigo 60 da Constituição Federal):

• Parlamentar (deputado ou senador);
• Qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado ou do Congresso Nacional;
• Presidente da República;
• Supremo Tribunal Federal;
• Tribunais Superiores;
• Procurador-geral da República;
• Cidadãos por meio de iniciativa popular.

A partir disso, o projeto será votado primeiramente pela casa que foi criado e seguirá para o Senado Federal que também irá analisá-lo e fará votação. Após a votação nas duas casas legislativas (a Câmara dos Deputados e o Senado), se aprovado, o PL será enviado para sanção (aprovação) ou veto (total ou parcial) do Presidente da República. 

Como muitos assuntos tributários são tratados diretamente pela Constituição Federal, é possível que uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC) seja feita, pois ela possibilita alterações nos textos desse documento. 

A proposta de emenda constitucional pode ser sugerida pelos seguintes agentes (artigo 60 da Constituição Federal):

• Presidente da República
• Um terço, no mínimo, dos deputados federais ou um terço, no mínimo, dos senadores; 
• Por mais da metade das assembleias legislativas das unidades da federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.

Em comparação com o processo de aprovação do PL, o da PEC é mais rigoroso, já que ela é discutida em dois turnos em cada uma das casas legislativas – Câmara dos Deputados e Senado Federal – e são necessários votos de três quintos dos deputados e dos senadores. 

Além disso, as PECs, por proporem mudanças na Constituição, costumam modificar aspectos mais estruturais e significativos em comparação àquelas propostas pelo PL. Quando as mudanças tributárias são feitas por meio de lei, recebem o nome de infraconstitucionais e propõem alteração de tributos mais específicos, com uma profundidade menor do que mudanças feitas na Constituição. 

• Em situações mais específicas ou urgentes, o presidente da República poderá propor medidas provisórias (MPs), com força de lei, e deve submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. 

Você pode estar se perguntando o que são essas medidas… Bem, as MPs são normas que têm efeitos imediatos, ou seja, elas são válidas a partir de sua criação, mesmo que ainda estejam em processo discussão no Congresso Nacional. Durante a pandemia, diversas MPs foram propostas para o enfrentamento das crises sanitária, social e econômica. 

Apesar dessas medidas serem destinadas apenas para casos de relevância e urgência, diversos governos foram criticados por utilizá-las de forma ampla e excessiva.  Tal uso não respeita aquilo que foi definido pela Constituição.

Após a criação da medida provisória, ela tem uma validade de 60 dias, podendo ser prorrogada uma vez por igual período. A MP é analisada pelo Congresso Nacional por uma comissão mista – formada por deputados e senadores – que aprovam parecer. Se aprovado o parecer, a MP será votada no Plenário da Câmara e, em seguida, no Plenário do Senado. Uma vez aprovada nas duas Casas, mas com alterações, essa segue o mesmo processo que o projeto de lei, devendo, ainda, seguir para sanção do presidente da República, o qual pode aprovar ou vetar total ou parcialmente. 

Caso a MP seja aprovada sem qualquer alteração pela Câmara ou pelo Senado, ela é promulgada pelo Congresso Nacional, sem exigência de sanção pelo presidente da República. Apesar disso, deve ainda ser aprovada pela Câmara e pelo Senado para que seja convertida em lei. 

Como uma reforma tributária pode impactar os cidadãos?

O presidente da Suprema Corte dos Estados Unidos no início do século XIX, John Marshall, disse a seguinte e impactante frase em um de seus julgamentos: “O poder de tributar é o poder de destruir”. Essa frase evidencia o quão impactante a tributação pode ser para uma sociedade e ilustra o poder do Estado na imposição da tributação. Certamente, a tributação não gera apenas consequências negativas, mas também pode promover melhorias significativas na vida das pessoas. Isso porque a cobrança de tributos está em todas as atividades do nosso cotidiano – no consumo, na renda, na propriedade… em tudo. Então, reformas tributárias geram grandes impactos na sociedade.

É necessário ressaltar que avaliar de maneira precisa os desdobramentos de uma proposta de reforma pode ser desafiador, já que diversos aspectos, por não terem sido implementados, podem ser imprecisos. Um exemplo disso é a alíquota, o percentual de cobrança do tributo, que pode não ser definido durante a apresentação da proposta, dificultando a avaliação da carga tributária e os impactos dela para os cidadãos.

De todo modo, podemos analisar as principais questões do sistema tributário brasileiro e as possíveis ações que poderiam ser promovidas por meio de reformas. Há duas questões principais no que se refere à tributação no país:

• O sistema tributário nacional é regressivo, o que significa que há uma concentração de tributos sobre o consumo. Dessa forma, é difícil avaliar quanto cada um realmente pode contribuir e a cobrança acaba se tornando proporcionalmente mais cara para pessoas com menor renda;
• A tributação brasileira é bastante complexa. A responsabilidade de cobrança e gerenciamento é dividida entre os entes federativos (União, Estados e Distrito Federal e Municípios) e cada um deles possui autonomia sobre aquilo que é de sua responsabilidade. Assim, pode haver diferentes formas de cobrança e de cumprimento de obrigações acessórias entre estados e municípios, com várias especificidades, o que tem potencial de dificultar as etapas de produção. 

Considerando esse cenário, mudanças que promovessem a progressividade da tributação, isto é, cobrar mais de quem ganha mais, seriam positivas e já foram implementadas por diversos países com economia avançada. Somado a isso, algumas ações que, com objetivo de simplificar a tributação, também poderiam facilitar os processos no país. Nesse sentido, citamos algumas ações com potencial de beneficiar o país e a população:

• Unificação de tributos: propor que uma determinada quantidade de tributos seja extinta e substituída por apenas um tributo. Um exemplo seria a unificação de impostos indiretos, como ICMS, ISS e IPI em um único imposto sobre bens e serviços. Essa modificação também poderia proporcionar uma redução da carga tributária, isto é, uma diminuição de cobrança e uma redução na complexidade dos trâmites para cumprimento de obrigações acessórias (emissão de notas fiscais, registros das operações, etc.);
• Tributação sobre a renda: é por meio desse tipo de tributação que a avaliação da capacidade contributiva (quanto cada cidadão consegue contribuir) é mais precisa. Dessa forma, propor ajustes nas alíquotas que recaem sobre a renda poderia auxiliar na arrecadação e redução de desigualdades no país; 
• Redução de impostos indiretos: como apresentamos, a regressividade do sistema tributário nacional é caracterizada pela alta concentração de tributos sobre consumo, os indiretos. Desse modo, a redução desse tipo de cobrança poderia reduzir a carga tributária para as pessoas mais pobres, o que poderia contribuir para o aumento do consumo e desenvolvimento econômico. 

No entanto, apesar da capacidade de diminuir as cobranças, também é possível que a reforma tributária aumente a carga tributária para alguns setores ou empresas, o que também seria refletido nos preços para o consumidor. Além disso, um novo sistema pode não agradar a todos, visto que a extinção de alguns impostos ou diminuição de determinadas alíquotas pode gerar novas cobranças ou aumento delas para determinados setores econômicos.  

De todo modo, conclui-se que a reforma tributária deve ser feita com base nos princípios e objetivos definidos pela Constituição vigente. Ela é uma ferramenta importante no combate à desigualdade no país e deve ser conduzida de maneira eficiente e justa para evitar que os problemas sejam acentuados ao invés de combatidos. 

Conclusão

Portanto, é possível perceber que a tributação afeta todos os âmbitos de nossa vida e também aspectos econômicos e sociais de um país. Nesse cenário, as reformas tributárias continuam sendo uma discussão recorrente na sociedade, visto que a avaliação sobre determinada aplicação e a funcionalidade dela permanece ao longo do tempo.

No Brasil, uma reforma tributária, se feita de maneira consciente e planejada, pode ser muito positiva para simplificar o nosso sistema tributário. Ela pode se concentrar na melhoria da transparência fiscal e na redução da regressividade. Além disso, possíveis alterações poderiam simplificar o sistema tributário, reduzindo burocracias e facilitando o entendimento e o cumprimento das obrigações tributárias.

Outro ponto importante que pode ser considerado numa reforma tributária é a redução da carga tributária para os grupos mais vulneráveis da sociedade, promovendo a justiça tributária e a redução das desigualdades.

Neste texto, apresentamos o que é uma reforma tributária e quais são os processos legais que devem ocorrer para a aprovação dela no Brasil. Você sabe quais as diferenças entre as propostas apresentadas nos últimos anos? Esse será o tema do nosso próximo post. Para saber mais, siga acompanhando a página do projeto!

Autores:

1. Carolina Barbosa de Alvarenga
2. Giuliana Cesani de Oliveira
3. Helórya Santiago de Souza
4. Leonardo Linck Squillace 
5. Lucas Sousa Guedes
6. Luiza Linardi Guanabara
7. Mariana Mativi
8. Natalie Matos Silva
9. Pâmela Larissa Miguel Gottardini
10. Pamela Vieira de Souza Ramagnoli
11. Rafael de Marchi Andrade

Fontes:

1- Instituto Mattos Filho.