ARTIGO QUINTO
Publicado em:

22 de outubro de 2019

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Inciso XXIV – Desapropriação

“A lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição.”

INCISO XXIV – DESAPROPRIAÇÃO

O mecanismo de desapropriação é descrito no Inciso XXIV do Artigo 5º da Constituição Federal de 1988. Nele, estão previstos direitos fundamentais, com objetivo de assegurar uma vida digna, livre e igualitária a todos os cidadãos do país. 

O Inciso XXIV determina que bens privados poderão ser tomados pelo Estado em casos de utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, por meio do pagamento de indenização em dinheiro. A desapropriação difere de um confisco, ou seja, o proprietário do bem desapropriado deve receber uma indenização justa e prévia. É estabelecido no inciso que o procedimento de desapropriação deve ser regulamentado em leis específicas, com base no cumprimento, ou não, pela propriedade urbana ou rural, de sua função social. 

Este conteúdo é parte de uma parceria entre o Instituto Mattos Filho e o Politize!, que juntos explicam os direitos fundamentais descritos no Artigo 5º da Constituição.

Para conhecer outras liberdades e direitos garantidos na Constituição de maneira didática e descomplicada, não deixe de visitar a página do projeto Artigo Quinto.

Se preferir, ouça em conteúdo em formato de podcast:

O MECANISMO DA DESAPROPRIAÇÃO

Para entender a desapropriação, é preciso entender que o direito de propriedade no Brasil é garantido, mas não é absoluto. O Artigo 5° da Constituição Federal demonstra o entendimento de que o direito de propriedade não pode estar acima do bem-estar social. Por esta razão, o mesmo Artigo estabelece que toda propriedade deve respeitar a sua função social, e também estabelece mecanismos que dão ao Estado o poder de tomar para si uma propriedade privada (desapropriação). 

“XXIV – a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição.”

Desta forma, o Inciso XXIV pode ser entendido como uma garantia administrativa que dá ao poder público o direito de tomar uma propriedade privada, sob a justificativa de necessidade ou utilidade pública, ou de interesse social.  

Sugestão: confira nosso post sobre direito de propriedade

Considera-se necessidade pública ocasiões em que um bem é indispensável para alguma atividade essencial ao Estado. Utilidade pública, por sua vez, ocorre quando o bem não é indispensável, mas é desejável para uma atividade estatal. Por fim, a justificativa do interesse social é aplicável para casos em que um bem é necessário para o desenvolvimento social do país. Conforme estabelece o Inciso XXIV, a desapropriação é possível apenas nesses três casos. Portanto, não é permitido realizar desapropriação com base no interesse de uma pessoa física ou de empresas privadas. 

Para além da justificativa com base na necessidade ou utilidade pública, ou no interesse social, o inciso também enfatiza que a desapropriação só é legítima mediante o pagamento de uma indenização prévia e justa ao proprietário do bem.

O mecanismo de desapropriação garantido pelo Inciso XXIV parte do princípio de que o interesse público deve prevalecer sobre o interesse privado, no que se refere à propriedade. Por isso, o direito de propriedade está condicionado ao interesse social e coletivo, sendo a desapropriação um mecanismo para efetivar esse interesse, nos casos descritos anteriormente. 

O HISTÓRICO DA DESAPROPRIAÇÃO NO BRASIL

Mão carregando as chaves de uma casa e uma miniatura de uma casa, feita de madeira | Desapropriação – Artigo Quinto

O mecanismo da desapropriação permite ao governo realizar políticas de urbanização e planejamento de infraestrutura | Desapropriação – Artigo Quinto

Desde 1821 o ordenamento jurídico brasileiro prevê o mecanismo de desapropriação. Ela surge com a proibição da expropriação de bens privados, para qualquer necessidade do Estado. Ou seja, até então o governo tinha poder para simplesmente confiscar bens privados, sem necessidade de indenização. Quando a desapropriação é instaurada, por meio de um decreto, ela surge para garantir que o Estado tenha direito de tomar um bem caso seja necessário, mas protege o direito do proprietário à medida que determina a necessidade do pagamento de uma indenização. 

A Constituição do Império, em 1824, estabeleceu o direito de propriedade. A única limitação a esse direito seria de que o Estado poderia tomar a propriedade, por meio do pagamento de uma indenização, caso fosse necessário ao bem público. Naquela época, considerava-se “necessário ao bem público” casos relacionados à defesa do Estado e à segurança pública, ou socorro público em situações extremas. 

Uma mudança significativa na legislação no que diz respeito à desapropriação ocorreu apenas na Constituição de 1946, que acrescentou a possibilidade de desapropriação em função do interesse social. A partir de então, o Estado passou a poder desapropriar uma propriedade por razões que não fossem apenas relacionadas à necessidade ou utilidade pública.

Ainda sob vigência da Constituição de 1946, foram publicadas diversas leis relacionadas à desapropriação. O Estatuto da Terra, por exemplo, regula até hoje o procedimento de desapropriação para reforma agrária. Também a Lei 4.132/62, atual Lei 6.513/77, define os casos de desapropriação por interesse social. 

Por fim, a Constituição Federal de 1988, vigente até os dias atuais, reafirmou o que já era previsto sobre desapropriação nas cartas constitucionais anteriores e acrescentou critérios específicos para a desapropriação de propriedades urbanas e rurais. Foi determinado, por exemplo, no Artigo 185, que propriedades produtivas ou pequenas e médias propriedades (sendo esta a única propriedade do proprietário) não podem ser desapropriadas para fins de reforma agrária. 

A RELEVÂNCIA DO INCISO XXIV

A desapropriação de bens privados deriva da lógica democrática, que estabelece que o interesse coletivo deve prevalecer sobre interesses individuais. Desta forma, a possibilidade de o governo desapropriar propriedades privadas em nome da coletividade e em prol do desenvolvimento nacional pode ser entendida a partir de princípios democráticos. 

É este mecanismo de desapropriação, previsto no inciso XXIV do Artigo 5° da Constituição Federal, que possibilita a execução de obras públicas ou privadas de interesse social, como construção de estradas, de linhas de metrô ou usinas de geração de energia. A criação de infraestrutura é fundamental para o desenvolvimento econômico e social do país e, sem a possibilidade da desapropriação, essa tarefa enfrentaria diversos empecilhos. 

Dessa forma, ao estabelecer o mecanismo da desapropriação, o governo passa a ter uma maior autonomia para realizar políticas urbanas, políticas relacionadas à infraestrutura e desenvolvimento nacional. 

AFINAL, COMO FUNCIONA A DESAPROPRIAÇÃO NA PRÁTICA?

Família se mudando de casa. Homem carregando banco e, atrás dele, uma mulher sentada empacotando itens | Desapropriação – Artigo Quinto

Existem dois tipos de justificativa para desapropriação, de acordo com a urgência: desapropriação por necessidade ou utilidade pública | Desapropriação – Artigo Quinto

Conforme mencionado anteriormente, a desapropriação é legítima em casos de: necessidade pública; utilidade pública ou interesse social. Mas, afinal, o que isso significa na prática? Vejamos cada caso separadamente. 

Desapropriação por utilidade ou necessidade pública

Este tipo de desapropriação está previsto na Lei 3.365 de 1941, que “dispõe sobre desapropriações por utilidade pública.” A lei lista as situações às quais se aplica a justificativa de utilidade pública, sem fazer distinções entre utilidade e necessidade. 

Na prática, costuma-se diferenciar estes dois tipos de justificativa para desapropriação de acordo com a urgência. Quando considera-se que o bem é fundamental para a realização de uma determinada atividade estatal, têm-se um caso de necessidade pública. Por outro lado, quando o bem é apenas desejável mas não imprescindível, trata-se de um caso de utilidade pública. 

Vejamos alguns exemplos: 

  • Utilidade pública: Quando o município deseja aumentar as vias de um bairro para criar corredores de ônibus, pode ser necessário desapropriar imóveis para a ampliação essa vias. Trata-se de um caso de desapropriação por utilidade pública, ou seja, uma propriedade privada será adquirida pelo governo em nome de um bem coletivo, que é o transporte público. 
  • Necessidade pública: Áreas consideradas importantes para a segurança pública ou para a defesa nacional podem passar por desapropriações para que o governo tenha acesso exclusivo a um local estratégico.

Desapropriação por interesse social

Como mencionamos, este tipo de desapropriação foi estabelecido mais tarde, na Lei 4.132 de 1962, que “define os casos de desapropriação por interesse social”. De acordo com essa lei “a desapropriação por interesse social será decretada para promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem estar social”. 

Alguns exemplos de desapropriação por interesse social seriam: quando o governo desapropria imóveis urbanos ou terras rurais que não cumprem sua função social para redistribuí-las, respectivamente, para fins de moradia popular ou reforma agrária. 

Qual é o procedimento para desapropriação?

Na prática, a desapropriação ocorre em duas etapas. A primeira etapa é declaratória, pois o primeiro passo para a desapropriação é a emissão do “DUP” (Declaração de Utilidade pública”). Apesar da sigla, esse documento é aplicável também para desapropriações por interesse social. Trata-se de uma declaração por escrito que apresenta a justificativa para a desapropriação. 

A segunda etapa do procedimento é executória, e pode ser administrativa ou judicial. A execução é administrativa quando o proprietário concorda com o valor de indenização proposto pelo poder público. Nesse caso é efetuado o pagamento e, em seguida, o registro de transferência de propriedade. No entanto, caso o proprietário não concorde com o valor de indenização proposto, o procedimento será judicial. A transferência de propriedade só ocorre após o pagamento da indenização. É importante ressaltar que o valor da indenização é estabelecido de acordo com o valor real do imóvel na data do pagamento. 

A Constituição Federal de 1988 ainda prevê leis para regulamentar casos específicos de desapropriação. O Estatuto da Terra, por exemplo, regulamenta a desapropriação de terras rurais que não cumprem função social, estabelecendo os mecanismos necessários para a redistribuir a terra por meio de reforma agrária. Por sua vez, o Estatuto da Cidade regulamenta a desapropriação de imóveis  que não cumprem sua função social estabelecida no Plano Diretor da cidade. No caso urbano, o procedimento prevê a aplicação de sanções (que geralmente consistem em aumento progressivo do IPTU) antes que seja declarada a desapropriação. 

Sugestão: Confira nosso post sobre o Inciso XXIII para saber mais sobre desapropriação em caso de não cumprimento da função social. 

Desta forma, observa-se que o mecanismo da desapropriação segue a lógica democrática que norteia nossa Constituição Federal, à medida que busca submeter o interesse individual ao bem estar coletivo. Esse mecanismo permite ao governo realizar políticas de urbanização e planejamento de infraestrutura visando o desenvolvimento econômico e social do país. 

Veja o resumo do inciso XXIV do artigo 5º no vídeo abaixo:

Se preferir, você pode baixar esse conteúdo para ler sempre que quiser!

Conseguiu entender o Inciso XXIV do Artigo 5 da Constituição? Para aprender  mais sobre o ordenamento jurídico brasileiro, visite a página do Artigo 5 organizada em parceria pelo Instituto Mattos Filho e o Politize!


Sobre os autores:

Camila Gomes

Advogada de Negócios imobiliários e Investimentos florestais

Isabela Moraes

Membro da equipe de Conteúdo do Politize!.


Fontes:

Planalto: Lei 4.132

Planalto: Lei 3.365

Planalto: Constituição Federal de 1988

Planalto: Estatuto da Terra

Planalto: Estatuto da Cidade

FYGADV: Desapropriação por utilidade pública

SALLES, José Carlos de Moraes. A desapropriação à luz da doutrina e da jurisprudência.

Artigo Quinto

Inciso XXIV – Desapropriação

Publicado por: Isa Moraes Tempo de Leitura 8 min
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