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Quais são as funções de um governador?

Reunião com governadores para tratar sobre a dívida dos Estados com a União, na residência oficial do governador do Distrito Federal. Foto: Luiz Chaves/Palácio Piratini (20/06/2016).

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A cada quatro anos, temos as eleições gerais, que valem para vários cargos do Executivo e do Legislativo federal e estadual. Um desses cargos é o de governador, que muitas vezes recebe menos atenção do que políticos da esfera federal. Para que o seu voto seja feito da forma mais consciente possível, é preciso saber qual a importância de um governador em nosso país. Confira!

Se preferir, ouça nosso episódio de podcast sobre esse assunto!

Listen to “#050 – O que faz um governador?” on Spreaker.

O Poder Executivo estadual

O Brasil adota como forma de Estado o federalismo, o que significa que as organizações políticas (municípios, estados e Distrito Federal) são relativamente autônomas entre si. Elas unem-se para formar um governo central – a União. Dentro de nossa federação, o Poder Executivo estadual é chefiado pelos governadores.

O Poder Executivo estadual possui a função de articulação política tanto com o governo federal, quanto com os municípios. Apesar desse papel importante, os estados possuem um universo pequeno e indefinido de atribuições legislativas e governamentais. Isso fica claro a partir da leitura da Constituição de 1988, que repartiu as tarefas de forma “desequilibrada”, como afirmou o consultor legislativo do Senado Arlindo Fernandes de Oliveira em entrevista ao portal Senado. Segundo Oliveira, a União concentrou a maior parte das funções relevantes, enquanto os estados ficaram com o que ele chama de “competências residuais” (ou seja, de menor importância).

Graças a essa distribuição desigual de funções e de recursos, os estados convivem com um problema de falta de meios e competências legais para desenvolver atividades próprias. A maior parte das competências são compartilhadas com União e municípios, sem uma delimitação clara das responsabilidades de cada um, o que dificulta uma responsabilização clara dos entes federativos pela condução das políticas públicas.

Quem pode ser governador?

Fórum Permanente de Governadores discute o projeto de lei do Executivo federal que permitiria o alongamento do pagamento das dívidas das unidades da Federação. Foto: Tony Winston/Agência Brasília (22/03/2016).

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Agora que você entendeu a função dos estados dentro da federação, vamos falar mais sobre a figura do governador. Em primeiro lugar, é importante lembrar que um governador precisa cumprir alguns requisitos, que já explicamos em outro post aqui no Politize!. São eles:

  • ser alfabetizado;
  • ter nacionalidade brasileira;
  • estar em pleno exercício dos direitos políticos (não ter direitos políticos suspensos);
  • realizar o alistamento eleitoral;
  • ter domicílio eleitoral no estado para o qual quer concorrer ao cargo (a pessoa pode ser natural de outro estado, mas deve ser candidato no estado onde vota);
  • estar filiado ao seu partido há pelo menos seis meses antes da eleição;
  • ter idade mínima de 30 anos.

O vice-governador

Assim como acontece na eleição presidencial, o vice-governador é eleito com o governador na mesma chapa. Ele ocupa o lugar do governador nas situações em que este não puder exercer suas funções – por doenças ou viagens, por exemplo. É possível que o vice ocupe o lugar do governador permanentemente, se este for afastado por motivos legais (impeachment ou cassação, por exemplo), ou em caso de morte.

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Quais são as principais funções do governador?

O governador precisa atuar de diversas formas. Ele deve representar o Estado em todas as suas relações, sejam elas jurídicas, políticas ou administrativas. Também defende os interesses do estado sejam defendidos junto ao presidente. Para além disso, há várias áreas de grande relevância pública em que ele tem papel decisivo. O infográfico abaixo resume algumas das mais importantes funções do governador:

Que tal baixar esse infográfico em alta resolução?

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Segurança pública

O chefe do poder Executivo estadual tem importantes responsabilidades em relação à segurança pública. Na Constituição Federal, artigo 144, encontramos que “a segurança pública é dever do Estado”. Mas não se confunda: o Estado que o artigo menciona é o poder público brasileiro como um todo, incluindo governo federal e municípios.

Portanto, os estados não fazem tudo em relação à segurança. Mesmo assim, desempenham algumas das atividades mais importantes para garanti-la. As Polícias Civil e Militar são diretamente subordinadas ao governador. A Polícia Civil tem como responsabilidade conseguir provas e identificar autores de crimes, para que possam ser levados para a Justiça. Já a Polícia Militar é responsável pelo policiamento ostensivo e por manter a ordem pública. Portanto, algumas das atividades mais essenciais para a segurança pública estão sob cuidado do governador.

Infraestrutura estadual

Os governos estaduais têm responsabilidade sobre toda a infraestrutura criada e mantida sob sua alçada. Rodovias e portos estaduais, por exemplo, precisam receber atenção do governador. Ele ou ela também precisa ficar de olho nos serviços de transporte intermunicipal e interestadual. Sistemas de metrô, por exemplo, muitas vezes são administrados por governos estaduais, por alcançar regiões metropolitanas de grandes cidades. O metrô de São Paulo, por exemplo, é administrado por uma empresa pública paulista (a Companhia Paulista de Trens Metropolitanos – CPTM), ligada ao governo estadual.

Definir o orçamento estadual

O governador precisa submeter à aprovação da Assembleia Legislativa o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual. Esses documentos revelam as prioridades da administração estadual e os recursos disponíveis para a execução do plano de governo. O presidente da República possui essa mesma obrigação. Os documentos orçamentários visam fomentar o planejamento de curto e médio prazo, bem como trazer mais transparência para o uso dos recursos públicos.

Angariar investimentos federais para o estado e seus municípios

Essa função é fundamental no dia a dia do governador. Tanto o estado, quanto os municípios dependem de investimentos vindos do governo federal para viabilizar projetos de grande porte. Para isso, o governador é peça-chave na articulação política entre União, estado e municípios. O diálogo com o governo federal, na prática, também é facilitado pela bancada do estado no Congresso (deputados federais e senadores).

É importante esclarecer que os estados já recebem transferências garantidas pela Constituição, chamadas transferências constitucionais. A União precisa repassar aos estados 21,5% da receita do Imposto de Renda e outros 21,5% vindos do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Isso é feito pelo Fundo de Participação dos Estados (FPE). Em 2016, R$ 69,9 bilhões foram repassados aos estados por esse fundo, de acordo com dados do Tesouro Nacional.

Administração do sistema prisional

A maior parte das instalações do sistema carcerário brasileiro é administrada pelos governos estaduais, segundo dados do Depen. Os estados precisam construir e manter seus presídios, bem como zelar pela integridade dos detentos abrigados nessas instalações. O sistema carcerário é mais um grande desafio para os governadores, como fica evidente a cada notícia sobre rebeliões e mortes de detentos.

Atuar no processo legislativo estadual

O governador também tem funções legislativas, mesmo ocupando um cargo no Executivo. Ele pode propor projetos de lei estaduais, dentro das competências reservadas ao estado na Constituição Federal. Esses projetos dependem da aprovação na Assembleia Legislativa do estado. Assim como acontece no caso dos prefeitos e do presidente, ele tem também o poder de vetar e sancionar as leis aprovadas pelos deputados estaduais.

Educação

Os estados compartilham com municípios e União a difícil tarefa de oferecer educação pública de qualidade. A Constituição inclusive obriga os estados a colocar 25% da sua receita com impostos nessa área (artigo 212). O principal foco do governador nesse âmbito costuma ser o ensino médio, hoje considerada a mais problemática das etapas do ensino formal – e que foi objeto de reforma do governo federal entre 2016 e 2017. Mas as ações estaduais não precisam se limitar a isso: o governo estadual pode ajudar municípios a oferecer o ensino fundamental, assim como pode criar instituições de ensino superior.

Os estados contribuem com o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB), que é composto por contribuições de todos os entes da federação e se destina a investimentos na educação básica.

Saúde

O governo estadual também tem seu papel em relação à saúde. É da alçada do governador criar as políticas de saúde estaduais e organizar o atendimento de saúde, construindo e mantendo hospitais e instalações como laboratórios, hemocentros (doações de sangue) e centros de atendimento complexo (por exemplo, os hospitais do câncer). São os estados que cuidam da vigilância sanitária e epidemiológica, ambas fundamentais para garantir a saúde dos cidadãos. Para cumprir tantas obrigações relevantes, a Constituição Federal obriga os estados a destinar 12% de sua receita de impostos à saúde.

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Como o governador faz tudo isso?

Com todas essas responsabilidades, é importante entendermos também como o governador consegue cumprir suas obrigações. Para isso, ele depende tanto de recursos financeiros, quanto do trabalho de muitas pessoas.

Com quais recursos o governador conta?

Para realizar investimentos e desempenhar todas as suas funções, os governadores contam com recursos próprios. O pacto federativo brasileiro permite a arrecadação de impostos por parte dos estados, previsto no artigo 155 da Constituição. Esses impostos são:

  • Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD): cobrado na transmissão de bens por conta da morte (herança) e também da transmissão voluntária entre pessoas vivas (doações);
  • Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS): é cobrado pelos estados sobre todas as mercadorias que entram, circulam e saem do território estadual. Também incide sobre serviços de transporte interestadual e intermunicipal.
  • Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA): obrigação de todos os donos de automóveis registrados no estado.

Além dos impostos estaduais, existem também os investimentos federais, sem os quais os estados dificilmente conseguem tirar projetos do papel. Já mencionamos o Fundo de Participação dos Estados, em que são feitas as transferências previstas na Constituição. A União acaba financiando serviços estaduais de saúde, educação, da segurança pública, entre outros.

Mas a União muitas vezes não se limita apenas a fazer transferências constitucionais. Muitos investimentos são revertidos em obras que beneficiam a população do estado. Para isso, o governador precisa ter visão estratégica e conhecimento profundo sobre o estado que governa, para que consiga tomar decisões efetivas e que ajudem no crescimento estadual. Ainda é importante lembrar que a maior parte dos estados tem uma dívida de décadas com a União, que se mantém por diversos fatores (explicados neste post).

Por fim, os estados também têm capacidade de contrair empréstimos com instituições financeiras brasileiras e internacionais. Esse é um meio de financiamento que foi muito explorado por governadores nos últimos anos. Os empréstimos internacionais são normalmente feitos com instituições de desenvolvimento, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial. Porém, vale notar que essas operações de crédito precisam passar por análise do Tesouro Nacional e por autorização do Senado Federal. Em várias ocasiões, o governo federal também oferece contrapartidas aos bancos para garantir que os empréstimos sejam concretizados.

Além dos recursos financeiros, o governador também precisa de recursos humanos. Para tornar as políticas públicas em realidade, os governos estaduais possuem uma estrutura organizacional própria que, sob a coordenação do governador, elabora e executa as políticas relacionadas à administração pública estadual. Secretarias, empresas públicas, autarquias e fundações geralmente aparecem na composição administrativa dos estados.

A escolha dos secretários que integrarão o governo é muito importante – e normalmente, o governador tem poder de nomear e também exonerar (demitir) livremente essas pessoas. Em São Paulo, por exemplo, existem 25 secretarias ligadas a diferentes temas: saúde, educação, transporte, segurança pública, fazenda, desenvolvimento social e meio ambiente.

Relação com Assembleia Legislativa

A Assembleia Legislativa (ou Câmara Legislativa, no Distrito Federal) – onde atuam os deputados estaduais – também é um órgão importante para que o governador tenha êxito em sua administração. São os parlamentares estaduais que fiscalizam o governo estadual. A fiscalização realizada pela Assembleia Legislativa, pelo Tribunal de Contas e pelo Ministério Público é de grande importância para balancear seu poder e evitar abusos.

Além disso, a produção das leis na Assembleia precisa estar sintonizada com o plano de governo do Executivo, para que os projetos do governador e sua equipe sejam viabilizados. Por isso, é importante existir uma boa relação entre governador e parlamentares.

Conclusão

Os governadores, apesar de possuírem relativamente menos poderes e recursos do que o presidente, são figuras muito importantes na política nacional. Eles decidem sobre vários assuntos que nos afetam todos os dias, como o uso das forças de segurança pública, o sistema carcerário e as políticas adotadas para saúde e educação no estado. Portanto, fique de olho no seu governador e não esqueça de votar consciente nas próximas eleições!

Referências:

Senado: o que faz um governador – Tesouro Nacional: transferências constitucionais – Portal Brasil: o papel de cada ente na saúde – Alesp: competências do governador – Fundo de Participação dos Estados – Ministério da Saúde: Entendendo o SUS

Publicado em 24 de março de 2017.
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Júlia Silva Souza Dias

Estudante de Administração Pública na FGV e colaboradora para uma sociedade mais consciente. Redatora voluntária do Politize!.

Bruno André Blume

Bacharel em Relações Internacionais da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e editor de conteúdo do portal Politize!.