ARTIGO QUINTO
Publicado em:

15 de outubro de 2019

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Inciso XXIII – Função social da propriedade

“A propriedade atenderá a sua função social”

FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE: UMA CONDIÇÃO AO DIREITO DE PROPRIEDADE NO BRASIL

A função social da propriedade é descrita no Inciso XXIII do Artigo 5º da Constituição Federal de 1988. Nele, estão previstos direitos fundamentais, com objetivo de assegurar uma vida digna, livre e igualitária a todos os cidadãos do país. 

Observada pela primeira vez no Brasil na Constituição de 1934, a função social é uma condição ao direito de propriedade. Ela determina que a propriedade urbana ou rural deverá, além de servir aos interesses do proprietário, atender às necessidades e interesses da sociedade. Desta forma, a função social condiciona o direito de propriedade, ao estabelecer que este direito é limitado pelo respeito ao bem coletivo. 

Este conteúdo é parte de uma parceria entre o Instituto Mattos Filho e o Politize!, que juntos explicam os direitos fundamentais descritos no Artigo 5º da Constituição.

Para conhecer outras liberdades e direitos garantidos na Constituição de maneira didática e descomplicada, não deixe de visitar o site do projeto Artigo 5º.

Se preferir, ouça em conteúdo em formato de podcast:

O QUE É A FUNÇÃO SOCIAL, PREVISTA NO INCISO XXIII?

O Artigo 5° da Constituição Federal de 1988 traz, logo após a garantia do direito de propriedade, um Inciso que impõe uma limitação a esse direito:

“XXIII – a propriedade atenderá a sua função social”

A função social consiste na utilização da propriedade, urbana ou rural, em consonância com os objetivos sociais de uma determinada cidade. A função social impõe limites ao direito de propriedade, para garantir que o exercício deste direito não seja prejudicial ao bem coletivo. Isto significa que uma propriedade rural ou urbana não deve atender apenas aos interesses de seu proprietário, mas também ao interesse da sociedade. 

O Inciso XXIII estabelece apenas que a propriedade deve atender a sua função social, mas não descreve os critérios para que isto ocorra. Os critérios para o cumprimento da função social são apresentados em outros trechos da Constituição, e diferem para cada tipo de propriedade. 

“CAPÍTULO II – DA POLÍTICA URBANA

Art. 182, § 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.” 

De acordo este capítulo, a propriedade urbana está de acordo com sua função social quando respeita os critérios estabelecidos pelo Plano Diretor de cada município. 

Por sua vez, a função social da propriedade rural é descrita no Artigo 186, que estabelece os critérios para este cumprimento: 

“CAPÍTULO III – DA POLÍTICA AGRÍCOLA E FUNDIÁRIA E DA REFORMA AGRÁRIA

Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I – aproveitamento racional e adequado;

II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.” 

A função social ainda aparece novamente na Constituição Federal de 1988 como um princípio da ordem econômica, com o objetivo de assegurar a justiça social e uma existência digna a todos. 

“TÍTULO VII DA ORDEM ECONÔMICA E FINANCEIRA

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: 

(…)

 III – função social da propriedade” 

Desta forma, a Constituição demonstra um entendimento de que a justiça social deve reger a ordem econômica, logo o direito de propriedade deve estar condicionado ao respeito pelo bem coletivo. 

O HISTÓRICO DA FUNÇÃO SOCIAL NO BRASIL

Imagem de uma casa branca, com porta e janela verde | Função social da propriedade – Artigo Quinto

No Brasil, a primeira Constituição Federal a adotar uma ideia semelhante à função social foi a Constituição de 1934 | Função social da propriedade – Artigo Quinto

No início do século XX, a Europa vivenciou diversas transformações políticas. O estabelecimento do sufrágio universal ampliou a participação política que, junto ao avanço do liberalismo, fez renascer o debate sobre o direito de propriedade. Na Alemanha e na Rússia, mas também em outros lugares, por outro lado, o socialismo e a social democracia avançavam. Para esta corrente, o direito de propriedade é entendido como uma forma de opressão das massas e fonte de desigualdades sociais. 

Estas ideias influenciaram o entendimento de diversos países sobre a propriedade privada, e muitos desses países passaram a impor limitações ao direito de propriedade, com o intuito de garantir o bem estar coletivo.   

No Brasil, a primeira Constituição Federal a adotar uma ideia semelhante à função social foi a Constituição de 1934. Naquele contexto, Getúlio Vargas havia chegado ao poder por meio da Revolução de 30, que representou um rompimento com o poder das elites tradicionais. A partir de então, o direito de propriedade deixou de ser entendido como um direito absoluto, e passou a ser condicionado ao bem da coletividade. 

Com a chegada de Vargas à presidência, tem início a industrialização do país. Em função da industrialização, muitos trabalhadores rurais migraram para as cidades em busca de melhores oportunidades e condições de vida. No entanto, ao chegar nas cidades encontraram desemprego ou condições muito precárias de emprego, sendo explorados e marginalizados. 

Função social da propriedade e a demandas por Reforma Agrária

Neste contexto, surge a luta pela reforma agrária, que pedia uma redistribuição das propriedades rurais para que as pessoas pudessem viver uma vida digna no campo. Tradicionalmente, a agricultura brasileira é caracterizada pelos grandes latifúndios, o que prejudica aqueles pequenos produtores rurais que desejam viver e trabalhar no campo. Com a industrialização, muitos desses trabalhadores migraram para as áreas urbanas. Ao perceber que nas cidades as condições de vida também não eram melhores, cresce a pressão por uma redistribuição mais igualitária das terras rurais. 

Em 1946 a nova Constituição reforçou que o direito de propriedade deveria respeitar o bem-estar social e foi mais além, ao dizer que a lei poderia promover uma justa distribuição da propriedade com igual oportunidade para todos. Assim, a Ementa Constitucional nº 10 de 1964, trouxe o instrumento da reforma agrária, presente em todas as alterações constitucionais que sucederam. 

A Ementa Constitucional nº 10 de 1964 6 estabeleceu o mecanismo da desapropriação como instrumento de efetivação da reforma agrária. Ou seja, propriedades de terra que não cumprissem sua função social poderiam ser desapropriadas pelo governo, mediante indenização ao proprietário, e redistribuídas para fins de reforma agrária.  

No entanto, à época, a reforma agrária não chegou a sair do papel. Para dar um novo impulso a ideia, o governo federal lançou, em 1966, o primeiro Plano Nacional de Reforma Agrária. Mas este plano também não teve sucesso na implementação das medidas necessárias para a redistribuição das terras. Finalmente, em 1970, o governo criou o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA. Até os dias de hoje o INCRA é o grande responsável pela implementação das políticas de reforma agrária no Brasil. 

A IMPORTÂNCIA DESSE DIREITO FUNDAMENTAL

Historicamente, a distribuição das terras no Brasil é extremamente desigual, resultado da estrutura latifundiária do país. A função social da propriedade é um instrumento que visa evitar as desigualdades sociais provocadas por essa desigual distribuição das terras rurais e urbanas. 

O princípio da função social parte do entendimento de que não é benéfico para a sociedade ter propriedades de terra sem utilidade alguma. 

Por exemplo, imagine um cenário em que uma propriedade de terra está ociosa, ou seja, não está exercendo qualquer utilidade. Por outro lado, muitas famílias não têm acesso a uma propriedade, logo não têm onde viver ou trabalhar. Neste cenário, temos uma propriedade ociosa e várias famílias ociosas. Tanto do ponto de vista econômico quanto do ponto de vista da justiça social, seria mais benéfico que a propriedade de terra ociosa fosse redistribuída para essas famílias. Com essa mudança, passaríamos a ter uma propriedade produtiva e também várias famílias produzindo. 

É com o objetivo de transformar o primeiro cenário no segundo que foram estabelecidas a função social da propriedade, a desapropriação e a Reforma Agrária

Sugestão: confira nosso post sobre Reforma Agrária

No entanto, embora nossa Constituição Federal já adote estes mecanismos, a realidade brasileira ainda é muito parecida com o exemplo fictício acima. No início de 2018, eram 6,69 milhões de famílias sem casa no Brasil, e 6,05 milhões de imóveis vazios. Estes dados demonstram a desigual distribuição da propriedade no país, em que milhões de pessoas não têm moradia, ou vivem em condições muito precárias, enquanto milhões de imóveis estão desocupados. 

Dessa forma, pode-se entender a função social como um mecanismo constitucional que parte do entendimento de que a lei deve prezar pelo bem coletivo e pelos interesses da sociedade, o que às vezes pode significar contrapor-se ao interesse individual. 

A FUNÇÃO SOCIAL APLICADA NA PRÁTICA

Casa de madeira, já antiga, com uma bicicleta verde encostada na mesma | Função social da propriedade – Artigo Quinto

A função social das propriedades urbanas é definida no Estatuto da Cidade e no Plano Diretor de cada município, já a das urbanas é definida pelo Estatuto da Terra | Função social da propriedade – Artigo Quinto

Como mencionado anteriormente, os critérios para o cumprimento da função social diferem para propriedades rurais e urbanas. Por esta razão, vejamos separadamente como a função social é aplicada em cada situação. 

Propriedades urbanas

A função social das propriedades urbanas é definida no Estatuto da Cidade e no Plano Diretor de cada município. O Estatuto é uma Lei Federal, logo estabelece diretrizes gerais da político urbana que devem ser respeitadas em todo o país. Mas os municípios têm liberdade para estabelecer no Plano Diretor regras específicas que os terrenos e imóveis devem respeitar. Dessa forma, uma propriedade urbana cumpre sua função social quando respeita as diretrizes do Estatuto da Cidade e do Plano Diretor do município. 

No caso de não cumprimento da função social, o município pode aplicar sanções ao proprietário e, se necessária, a desapropriação. Geralmente a sanção utilizada é uma alíquota progressiva do IPTU, ou seja, a cada ano aumenta-se a alíquota (percentual) do IPTU cobrado sobre o imóvel. O proprietário tem um prazo após o início da sanção para regularizar a situação da propriedade. Caso não o faça, o município pode desapropriar o imóvel, mas o proprietário recebe uma indenização. 

Em 2014 a cidade de São Paulo implementou este modelo. A prefeitura publicou um decreto que determinava a notificação de proprietários de imóveis que se encontravam em situação irregular. O decreto estabelecia que estes proprietários teriam o prazo de um ano para adequar suas propriedade de acordo com os critérios previstos no Plano Diretor da cidade. Aqueles que não regularizaram seus imóveis dentro desse prazo foram sancionados com uma alíquota progressiva de IPTU. Em cinco anos após o início da sanção, os imóveis que ainda estivessem irregulares seriam desapropriados, mediante indenização aos proprietários, paga em títulos da dívida pública. 

De acordo com o especialista Renato Cymbalista, entrevistado pelo Nexo, a aplicação da alíquota progressiva de IPTU em São Paulo surtiu efeito, pois muitos proprietários notificados passaram a alugar seus imóveis, antes ociosos, por preços abaixo do mercado. Embora este não seja um exemplo de política de habitação social, a sanção levou muitos imóveis a se adequarem com a função social, beneficiando famílias que passaram a ter acesso a aluguéis de preços mais acessíveis. 

Propriedades rurais

No caso das propriedades rurais, por sua vez, a função social é estabelecida no Estatuto da Terra, que é uma lei federal. De acordo com essa legislação, a propriedade cumpre sua função social quando: é explorada de forma sustentável; utiliza adequadamente os recursos naturais; e respeita a legislação trabalhista. No caso de não cumprimento destes critérios, o governo federal pode efetuar a desapropriação e redistribuir a terra para fins de reforma agrária. 

Com a criação do INCRA, a redistribuição de terras irregulares no Brasil avançou. De acordo com os dados disponibilizados no site do Instituto, este órgão já realizou a reforma agrária de 88.240.456 hectares de terra e, com isso, atribui terras a 1.348.484 famílias. No entanto, nos últimos anos a reforma agrária tem se tornado mais lenta ou quase inexistente. O Instituto declara que em 2017 nenhuma família recebeu terras. 

Como buscamos demonstrar, a função social da propriedade é uma condição imposta ao direito de propriedade para impedir que o interesse individual possa prevalecer em relação ao bem coletivo. Ao estabelecer uma função social para a propriedade, o Estado brasileiro preza pela justiça social e pela utilidade da propriedade. 

Observamos que, embora a Constituição brasileira estabeleça os mecanismos necessários para garantir o cumprimento da função social, a desigualdade da posse de terras e propriedades urbanas ainda é evidente no Brasil. 

Desta forma, conhecer a Constituição Federal nos ajuda a compreender a realidade brasileira e os direitos e deveres que devemos respeitar. 

Veja o resumo do inciso XXII do artigo 5º no vídeo abaixo:

Se preferir, você pode baixar esse conteúdo para ler sempre que quiser!

Conseguiu entender o Inciso XXIII do Artigo 5 da Constituição? Para aprender  mais sobre o ordenamento jurídico brasileiro, visite a página do Artigo 5 organizada em parceria pelo Instituto Mattos Filho e o Politize!


Sobre os autores:

Camila Gomes

Advogada de Negócios imobiliários e Investimentos florestais

Isabela Moraes

Membro da equipe de Conteúdo do Politize!.


Fontes:

BBC: 6 milhões de famílias sem moradia

Nexo Jornal: IPTU progressivo

CN Registradores: 6,9 milhões de famílias sem casa

INCRA: Reforma Agrária

Planalto: Estatuto da Terra

Planalto: Estatuto da Cidade

Planalto: Constituição Federal

Reforma Agrária em dados

Artigo Quinto

Inciso XXIII – Função social da propriedade

Publicado por: Isa Moraes Tempo de Leitura 10 min
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