Nas Eleições Gerais de 2022, será a primeira vez que uma eleição em território nacional contará com a presença de diversas missões de observação eleitoral nacionais e internacionais.
Sobre esse assunto, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) editou a Resolução nº 23.678/2021, que disciplinou, pela primeira vez, as missões de observação eleitoral no Brasil. Tal Resolução recebeu insumos da audiência pública promovida pelo órgão eleitoral acerca do assunto. Naquela ocasião, o TSE recebeu várias sugestões de entidades da sociedade civil, inclusive da Transparência Eleitoral Brasil, sobre como deveria ser a participação dos observadores eleitorais nas Eleições Gerais de 2022.¹
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Em que consiste uma Missão de Observação Eleitoral (MOE)?
A observação eleitoral é uma prática desenvolvida por um grupo organizado de pessoas que realiza uma série de atividades para observar o processo eleitoral de um país de maneira direta, objetiva, completa e sistemática (art. 2º, Resolução TSE nº 23.678/2021), não interferindo nas eleições e tampouco² em seus resultados. Esta organização se chama de missão de observação eleitoral (MOE).
A observação eleitoral tem a finalidade de contribuir para o aperfeiçoamento do processo eleitoral, ampliar sua transparência e integridade, bem como fortalecer a confiança pública nas eleições (art. 3º, Resolução TSE nº 23.678/2021).
Dentre seus fundamentos estão (art. 4º, Resolução TSE nº 23.678/2021):
- Sujeição aos preceitos norteadores dos direitos humanos e às garantias fundamentais;
- Valorização da democracia representativa;
- Fortalecimento do processo democrático – especialmente nos aspectos relativos à igualdade de oportunidades, à participação de grupos minoritários, ao estabelecimento de regras eleitorais claras e justas e à garantia da segurança, da transparência e da legitimidade do pleito;
- Sujeição aos princípios da independência, imparcialidade, objetividade, precisão, responsabilidade, legalidade e não interferência; e
- Observância da estrita imparcialidade político-partidária, da ética e do profissionalismo no exercício das atividades.
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Entre os objetivos de uma missão de observação eleitoral estão: “observar o cumprimento das normas eleitorais nacionais, colaborar para o controle social nas diferentes etapas do processo eleitoral, verificar a imparcialidade e a efetividade da organização, direção, supervisão, administração e execução do processo eleitoral” (art. 5º, Resolução TSE nº 23.678/2021).
Importante fazer algumas distinções. A atividade de observação eleitoral é diferente de outras formas de fiscalização e de acompanhamento do processo eleitoral realizado por partidos políticos, candidatos (as), pela OAB, pelo Ministério Público e por convidados internacionais (art. 2º, §4º, Resolução TSE n° 23.678/2021)³. Então, observação eleitoral não é fiscalização. Não é acompanhamento eleitoral. E não é auditoria eleitoral.
O que caracteriza uma missão de observação eleitoral é o fato de que elas desenvolverem suas atividades respaldadas em uma metodologia de coleta e análise de dados, além de cumprirem procedimentos sistemáticos de observação e análise do processo eleitoral.
Para tanto, alguns princípios norteiam a atuação das MOEs, são eles⁴:
- Objetividade, neutralidade e transparência: essas características são a essência das atividades desenvolvidas por uma MOE.
- Respeito às leis: os(as) observadores(as) devem observar todo o arcabouço jurídico pátrio, devem respeitar a soberania do país, bem como os direitos humanos presentes na Constituição brasileira e nos tratados internacionais que o Brasil faz parte.
- Não substituição dos atores nacionais no processo eleitoral.
- Profissionalismo: a implementação de metodologias de coleta e análise de dados gera informações sistemáticas, técnicas, robustas e objetivas, compatíveis com a ética, a transparência e o profissionalismo.
- Avaliação precisa do processo eleitoral: os(as) observadores(as) consideram todas as circunstâncias/fatos relevantes capazes de afetar diretamente o processo eleitoral, garantindo que a metodologia, avaliação e relatório final da MOE seja precisa e abarque as eleições como um todo.
Espécies de MOE
Há duas espécies de missão de observação eleitoral (MOE):
- MOE Internacional: é a observação eleitoral desenvolvida por entidades, organizações ou centros internacionais especializados em observação eleitoral (art. 2º, II da Resolução TSE nº 23.678/2021). Normalmente são convidados pelo país e, meses antes, é assinado um acordo entre o TSE e a entidade que estabelecem direitos e obrigações para ambos os lados. Segundo o art. 2º, §3º da Resolução TSE nº 23.678/2021), a observação eleitoral será desenvolvida necessariamente por estrangeiros.
A título de exemplo, é a terceira vez que a OEA (Organização dos Estados Americanos) irá observar as eleições no Brasil, a primeira foi nas Eleições Gerais de 2018 e a segunda nas Eleições Municipais de 2020.
- MOE Nacional: é a observação eleitoral desenvolvida por entidades nacionais.
Para as Eleições Gerais de 2022, 8 (oito) entidades nacionais⁵ foram credenciadas para estabelecer missões de observação eleitoral. sendo que a Transparência Eleitoral Brasil participou de um projeto-piloto como observadora eleitoral nas Eleições Municipais de 2020.
Cabe lembrar da figura dos convidados internacionais, esta categoria é formada por pessoas e não por órgãos. Comumente, são autoridades eleitorais, especialistas, ex-chefes de Estado, cuja finalidade é a cooperação, intercâmbio e troca de informações. Eles são convidados pela autoridade eleitoral nacional e chegam ao país na semana da eleição, participam de cursos oferecidos pela autoridade eleitoral nacional, acompanham o dia da eleição, porém não tem a obrigação de apresentar um relatório final. Segundo dados do TSE, nas Eleições Gerais 2018 contaram com cerca de 50 convidados internacionais, nesta eleição a previsão é ainda maior. Ressalta-se que eles não são observadores eleitorais.⁶
O que diz a lei?
No Brasil, as Missões de Observação Eleitoral estão disciplinadas na Resolução TSE nº 23.678/2021.
Apesar de ser natureza de resolução, tal normativa tem força vinculante. A Justiça Eleitoral brasileira, além das funções jurisdicionais, administrativas e consultivas, também possui a função normativa conferida pelos artigos 1º, parágrafo único e 23, IX do Código Eleitoral e reafirmado pela Lei nº 9.504/97. Portanto, as diretrizes normativas editadas pelo TSE (Tribunal Superior Eleitoral) tem força de lei, possui caráter vinculante e sua obrigatoriedade deve ser respeitada por todos.⁷
A Resolução regulamenta as MOEs nacionais e internacionais e define as diretrizes e procedimentos para a observação de eleições periódicas, suplementares e consultas populares de caráter nacional, estadual e municipal.
Dentre as regras, estão os critérios para o credenciamento, os deveres e atribuições e as hipóteses de descredenciamento da MOEs e das pessoas observadoras, as garantias conferidas às MOEs como o acesso às informações e as seções eleitorais para o desenvolvimento de suas atividades e disposições sobre a conclusão dos trabalhos das MOEs.
Para o credenciamento das MOEs, o TSE lança um edital público de chamamento. Durante o período de credenciamento, os(as) interessados(as) deverão apresentar plano metodológico de coleta e análise de dados, comprovar capacidade técnica e demonstrar a pertinência da missão com o objetivo social ou a finalidade institucional, entre outros requisitos.
Além disso, todos devem apresentar uma declaração de que as pessoas observadoras não ocupam cargo público eletivo, que não são filiadas a partido político ou são dirigentes partidários, que não exercem militância político-eleitoral ou prestam serviço em pré-campanhas ou em campanhas eleitorais (art. 12, IV, Res. TSE nº 23.678/2021. Também é exigida uma declaração de inexistência de financiamento da MOE com recursos vindos de partidos políticos, pessoas pré-candidatas ou ocupantes de cargos públicos eletivos (art. 10, VI, b, Res. TSE nº 23.678/2021).
As regras estão sendo aplicadas pela primeira vez nas Eleições Gerais de 2022, ou seja, a normativa é inédita no país. Até então, as MOEs atuavam mediante um acordo de cooperação firmado entre o TSE e a organização responsável pela observação eleitoral. Como aconteceu nas Eleições Gerais de 2018 e municipais de 2020 com a OEA e nas Eleições Municipais de 2020 com a Transparência Eleitoral Brasil.
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As MOEs nacionais devem observar as diretrizes da Resolução TSE nº 23.678/2021, bem como as demais leis do país. O mesmo vale para as MOEs internacionais, que também devem respeitar os ditames estabelecidos no acordo de cooperação entre o TSE e o respectivo órgão responsável pela MOE internacional.
Todo o arcabouço normativo aplicado à atividade de observação eleitoral tem o objetivo de conferir imparcialidade, integridade, neutralidade, objetividade e profissionalismo as Missões de Observação Eleitoral.
As fases e o produto final de uma MOE
As atividades de observação eleitoral começam meses antes e encerram meses após o dia da eleição. São observadas as etapas pré-eleitoral, eleitoral e pós-eleitoral, ou seja, “as atividades de observação eleitoral poderão ocorrer desde o início das fases de especificação e desenvolvimento dos sistemas eleitorais, de acordo com a data estabelecida no calendário eleitoral da eleição observada, até a diplomação das pessoas eleitas” (art. 6º, Resolução TSE nº 23.678/2021).
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O início das atividades da observação eleitoral nacional está condicionado cumulativamente ao deferimento do pedido de credenciamento da MOE nacional e das pessoas que exercerão as atividades de observação eleitoral perante o TSE (art. 7º, §4º, Resolução TSE nº 23.678/2021). Acrescenta-se que no caso de eleições suplementares ou consultas populares de caráter estadual e municipal, o credenciamento da Missão e das pessoas observadoras ocorrerá perante o TRE (art. 8º, Resolução TSE nº 23.678/2021).
Uma vez credenciada, a MOE, por meio das pessoas observadoras, passa a observar as diversas fases do processo eleitoral, como por exemplo, os testes de integridade das urnas, a preparação, a geração de mídias e lacração das urnas nos TREs, encontros com autoridades, e diversos outros atores presentes no pleito eleitoral, como por exemplo, encontro com as plataformas digitais para compreender como elas estão se preparando para as eleições entre outras atividades.
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Concluído os trabalhos de observação eleitoral, a MOE elaborará um relatório contendo suas conclusões e eventuais recomendações para aperfeiçoamento do processo eleitoral. As MOEs terão até 12 (doze) meses após a eleição da qual participam para entregar o relatório ao TSE e às Chefias dos Poderes da República, se forem as Eleições Gerais (art. 24, §3º Resolução nº 23.678/2021) e municipais ou consulta de âmbito nacional, e seis meses no caso de eleição suplementar ou consulta de âmbito regional/local (art. 24, §4º Resolução nº 23.678/2021).
Considerações finais
Engana-se quem pensa que a observação eleitoral é algo recente. A primeira MOE data do ano de 1857, que ocorreu na Moldávia e Valáquia (atualmente uma província histórica da Romênia).⁸
Organizações internacionais como a Organização dos Estados Americanos (OEA) e a União Europeia possuem larga experiência em observações eleitorais. Desde 1962, a OEA já realizou mais de 240 Missões de Observações Eleitoral em 27 países do continente americano⁹. A União Europeia realiza Observação Eleitoral desde 2000 e já realizou 160 Missões de Observação Eleitoral em mais de 60 países.¹⁰
A atividade de observação eleitoral é amplamente aceita no mundo inteiro. É uma atividade corriqueira em diversas regiões do mundo e há várias organizações, centros e instituições internacionais especializadas em observação eleitoral.
Por fim, a missão de observação eleitoral é um instrumento que auxilia na promoção da democracia, do Estado de Direito e dos Direitos Humanos.¹¹
Referências:
¹ Justiça eleitoral. Como de ser a participação dos observadores eleitorais nas Eleições 2022? YouTube. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=8WsJWR0eRT0. Acesso em: 27 set. 2022.
² SANTANO, Ana Claudia; PAULINO, João Vitor Borges Paulino. Manual, princípios e código de conduta: missões de observação eleitoral [recurso eletrônico]. Brasília: Transparência Eleitoral Brasil, 2021. Disponível em: https://transparenciaeleitoral.com.br/2021/11/03/missoes-de-observacao-eleitoral-manual-principios-e-codigo-de-conduta/. Acesso em: 27 set. 2022. p.11.
³ Eleições 2022: saiba a diferença entre observadores internacionais, nacionais e convidados. TSE. Brasília, DF, 20 mai. 2022. Disponível em: https://www.tse.jus.br/comunicacao/noticias/2022/Maio/eleicoes-2022-saiba-a-diferenca-entre-observadores-internacionais-nacionais-e-convidados Acesso em: 27 set. 2022.
⁴ SANTANO, Ana Claudia; PAULINO, João Vitor Borges Paulino. Manual, princípios e código de conduta: missões de observação eleitoral [recurso eletrônico]. Brasília: Transparência Eleitoral Brasil, 2021. Disponível em: https://transparenciaeleitoral.com.br/2021/11/03/missoes-de-observacao-eleitoral-manual-principios-e-codigo-de-conduta/. Acesso em: 27 set. 2022. p. 21-25.
⁵ Eleições 2022: oito entidades nacionais vão estabelecer missões de observação eleitoral. TSE. Brasília, DF, 19 jul. 2022. Disponível em: https://www.tse.jus.br/comunicacao/noticias/2022/Julho/eleicoes-2022-oito-entidades-nacionais-vao-estabelecer-missoes-de-observacao-eleitoral-616379. Acesso em: 25 set. 2022.
⁶ Eleições 2022: saiba a diferença entre observadores internacionais, nacionais e convidados. TSE. Brasília, DF, 20 mai. 2022. Disponível em: https://www.tse.jus.br/comunicacao/noticias/2022/Maio/eleicoes-2022-saiba-a-diferenca-entre-observadores-internacionais-nacionais-e-convidados Acesso em: 27 set. 2022.
⁷ GOMES, José Jairo. Direito eleitoral. 12.ed. São Paulo: Atlas, 2016. p. 82-83.
⁸ SANTANO, Ana Claudia; PAULINO, João Vitor Borges Paulino. Manual, princípios e código de conduta: missões de observação eleitoral [recurso eletrônico]. Brasília: Transparência Eleitoral Brasil, 2021. Disponível em: https://transparenciaeleitoral.com.br/2021/11/03/missoes-de-observacao-eleitoral-manual-principios-e-codigo-de-conduta/. Acesso em: 27 set. 2022. p.17.
⁹ OEA. Observando Elecciones en las Américas. Disponível em: https://www.oas.org/es/sap/deco/ Acesso em: 27 set. 2022.
¹⁰ EU. EU Election Observation Mission. Disponível em: https://www.eeas.europa.eu/eeas/eu-election-observation-missions-1_en#54452. Acesso em: 27 set. 2022.
¹¹ SANTANO, Ana Claudia; PAULINO, João Vitor Borges Paulino. Manual, princípios e código de conduta: missões de observação eleitoral [recurso eletrônico]. Brasília: Transparência Eleitoral Brasil, 2021. Disponível em: https://transparenciaeleitoral.com.br/2021/11/03/missoes-de-observacao-eleitoral-manual-principios-e-codigo-de-conduta/. Acesso em: 27 set. 2022. p. 9.
- Eleições 2022: oito entidades nacionais vão estabelecer missões de observação eleitoral. TSE. Brasília, DF, 19 jul. 2022. Disponível em: https://www.tse.jus.br/comunicacao/noticias/2022/Julho/eleicoes-2022-oito-entidades-nacionais-vao-estabelecer-missoes-de-observacao-eleitoral-616379. Acesso em: 25 set. 2022.
- Eleições 2022: saiba a diferença entre observadores internacionais, nacionais e convidados. TSE. Brasília, DF, 20 mai. 2022. Disponível em: https://www.tse.jus.br/comunicacao/noticias/2022/Maio/eleicoes-2022-saiba-a-diferenca-entre-observadores-internacionais-nacionais-e-convidados Acesso em: 27 set. 2022.
- EU. EU Election Observation Mission. Disponível em: https://www.eeas.europa.eu/eeas/eu-election-observation-missions-1_en#54452. Acesso em: 27 set. 2022.
- Justiça eleitoral. Como de ser a participação dos observadores eleitorais nas Eleições 2022? YouTube. Disponivel em: https://www.youtube.com/watch?v=8WsJWR0eRT0. Acesso em: 27 set. 2022.
- GOMES, José Jairo. Direito eleitoral. 12.ed. São Paulo: Atlas, 2016. p. 82-83.
- OEA. Observando Elecciones en las Américas. Disponível em: https://www.oas.org/es/sap/deco/ Acesso em: 27 set. 2022.
- Resolução regulamenta Missões de Observação Eleitoral no Brasil. TSE. Brasília, DF, 03 fev. 2022. Disponível em: https://www.tse.jus.br/comunicacao/noticias/2022/Fevereiro/resolucao-regulamenta-missoes-de-observacao-eleitoral-no-brasil. Acesso em: 25 set. 2022.
- SANTANO, Ana Claudia; PAULINO, João Vitor Borges Paulino. Manual, princípios e código de conduta: missões de observação eleitoral [recurso eletrônico]. Brasília: Transparência Eleitoral Brasil, 2021. Disponível em: https://transparenciaeleitoral.com.br/2021/11/03/missoes-de-observacao-eleitoral-manual-principios-e-codigo-de-conduta/. Acesso em: 27 set. 2022.
- TSE. Resolução nº 23.678, de 17 de dezembro de 2021. Dispõe sobre diretrizes e procedimentos para a realização de Missões de Observação Eleitoral Nacional e Internacional. Disponível em: https://www.tse.jus.br/legislacao/compilada/res/2021/resolucao-no-23-678-de-17-de-dezembro-de-2021. Acesso em: 25 set. 2022.
