Qual a diferença entre impeachment, voto de desconfiança e recall?

Foto: Antonio Augusto/ Câmara dos Deputados

Nas falas de deputados e senadores e nas discussões sobre o processo de impeachment contra a presidente Dilma, ouvimos muitas alusões a outros procedimentos usados em democracias cuja finalidade é semelhante ao impeachment: remover um governante de sua função antes da conclusão do seu mandato, por determinação de atores qualificados, seja o Poder Legislativo, seja o próprio eleitorado.

Os dois procedimentos que mais se destacam nesse sentido são o voto de desconfiança e o chamado recall político. Nenhum desses dois são previstos pela nossa Constituição, mas chamam a atenção pelas semelhanças e diferenças com o impeachment – este sim presente há muito tempo no Brasil. Vamos entender como cada um desses processos se diferencia?

O impeachment

Foto: Antonio Cruz/Agência Brasil

Vamos começar por aquele dispositivo que é mais próximo de nós, brasileiros. O impeachment é um instrumento constitucional próprio de repúblicas presidencialistas. Sua origem histórica é a Inglaterra de muitos séculos atrás, mas seu uso moderno remonta aos Estados Unidos, cuja democracia inspirou em muito aspectos o sistema político vigente no Brasil hoje. Na democracia estadunidense, o impeachment tem sido usado desde o século XIX para remover presidentes que cometeram crimes, de uma maneira muito semelhante ao que é feito hoje no Brasil.

No Brasil, o impeachment deve ser usado a partir de uma base jurídica: é preciso que seja apontado um crime de responsabilidade e seja caracterizada sua materialidade, a intenção do governante em cometer o crime, etc. Entretanto, existe uma consequência política bastante clara. A partir dos votos do Congresso, o governante perde seu mandato conquistado nas urnas. É um remédio traumático e que deve ter um caráter excepcional. Vale ainda lembrar que, apesar de o Congresso ser o grande protagonista no processo de impeachment, ele é uma iniciativa de cidadãos, que elaboram e entregam pedidos de impeachment à Câmara.

O formato do processo de impeachment, uma vez que tem uma base jurídica, é semelhante a um processo judicial, com direito a ampla defesa, fase de colhimento de provas, entre outros elementos jurídicos. Mas o detalhe crucial é que ele não é conduzido pelo Poder Judiciário, cabendo ao Congresso emitir juízo sobre o caso, o que inevitavelmente sujeita o processo aos embates do cenário político. Governos com pouco apoio do Congresso ou alta rejeição da população tendem a ceder diante impeachment. Foi o caso de Collor, assim como está sendo o de Dilma.

Com todas as formalidades necessárias, o impeachment é considerado um processo bastante arrastado, longo e desgastante. Essa é inclusive uma das maiores críticas de grandes estudiosos do impeachment no Brasil, como o jurista Paulo Brossard.

O voto de desconfiança

Diferente do impeachment, o voto de desconfiança é um instituto próprio de democracias parlamentaristas. Também surgiu no Reino Unido, ainda no século XVIII. O parlamentarismo difere do presidencialismo pelo fato de que o chefe de governo – ou seja, quem de fato planeja e executa as políticas públicas – geralmente é escolhido entre os próprios parlamentares, ou então pelo chefe de Estado. Os partidos com maior representação no parlamento ganham o direito de eleger tal chefe de governo, que normalmente leva o nome de primeiro-ministro. O chefe de Estado, normalmente com funções mais protocolares, pode ser um presidente ou então um rei ou rainha, no caso de monarquias. Se houvesse parlamentarismo no Brasil (inclusive, já houve), o presidente teria seus poderes divididos com um primeiro-ministro.

Ok, e onde entra o tal voto de desconfiança nessa história? No parlamentarismo, esse instrumento está permanentemente à disposição do parlamento. Quando o bloco de oposição ao governo entende que o primeiro-ministro está fragilizado politicamente, coloca em pauta a votação de uma moção, em que os parlamentares manifestam confiança ou desconfiança ao governo. Se o voto de desconfiança vencer, o primeiro-ministro se vê constrangido a renunciar ao cargo. O desfecho mais comum é a convocação de novas eleições gerais, incluindo o parlamento inteiro.

Dessa forma, fica fácil de entender a diferença do voto de desconfiança em relação ao impeachment: trata-se de uma decisão abertamente política. Não existe necessidade de apontar irregularidades jurídicas nas condutas do chefe de governo. Basta que uma determinada maioria do parlamento demonstre que não apoia o governo para que este caia em uma crise de legitimidade, sendo forçado a abandonar seu gabinete. De comum com o impeachment há o fato de que a decisão final é prerrogativa exclusiva do poder legislativo.

Por fim, ao contrário do impeachment, o voto de desconfiança pode ser feito rapidamente e assim encerrar crises políticas de maneira mais ágil.

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Recall político

Arnold Schwarzenegger virou governador da Califórnia depois de um recall. Foto: Arnaud Bousissou/ Cop21

No Brasil, a palavra inglesa recall é usada em contextos alheios à política. Geralmente, empresas realizam recalls de produtos que são suspeitos de serem estragados, o que colocaria em risco a segurança de seus usuários. Muitas fabricantes de carros fazem recalls quando descobrem defeitos em algumas unidades produzidas.

Na política, o recall (uma tradução possível é revogação) segue o mesmo raciocínio: após a “fabricação” (escolha) de certos governantes, seus fabricantes (os eleitores) podem chegar à conclusão de que conceberam um produto com defeito, estragado. Ou seja, o governante se revela incompetente, inepto, incapaz de governar da maneira como os eleitores acreditavam que ele iria ou deveria governar. Caso haja qualquer tipo de reprovação significativa contra um governante eleito, o eleitorado pode se manifestar contrário à sua continuidade do cargo.

As regras para que o recall possa ser acionado variam de acordo com o lugar onde tal instrumento existe. Nos Estados Unidos, que é o país onde surgiu o recall moderno, vários estados-membros possuem suas próprias regras para que o procedimento seja legítimo (não existe, porém, recall para o presidente da república). A exigência mais comum é que sejam colhidas assinaturas de um certo percentual dos eleitores, manifestando-se a favor desse procedimento. Pode ser 1%, como pode ser 10%, 20%, 25%. Também é normal que o recall não possa ser convocado antes de passado um certo tempo do mandato do governante, para que ele não seja usado de maneira oportunista. Imagine a instabilidade que existiria se fosse possível fazer o recall uma semana semana após o novo governante assumir seu cargo.

A consequência do recall é a convocação de novas eleições. Um caso relativamente recente do estado americano da Califórnia serve para ilustrar. Em 2003, o então governador californiano Gray Davis passou por um recall após a coleta de mais de um milhão de assinaturas. Os eleitores que participaram do recall tinham que responder a duas perguntas: se o governador deveria ter seu mandato revogado e, em caso positivo, quem deveria substituí-lo. Como resultado, Davis foi deposto e em seu lugar entrou o astro de Hollywood Arnold Schwarzenegger.

recall político pode ser encarado como uma espécie de voto de desconfiança popular, lembrando o instrumento usado nos regimes parlamentaristas. Tal qual o voto de desconfiança, o recall tem natureza completamente política, avaliando se o governante ainda possui legitimidade para continuar em sua posição. A consequência do recall e do voto de desconfiança é a mesma: novas eleições dos representantes políticos.

Por outro lado, o recall político e o voto de desconfiança são distintos em alguns pontos. O primeiro, mais óbvio, é que servem a regimes diferentes: o recall surgiu no presidencialismo, o voto de desconfiança no parlamentarismo. O segundo ponto de diferença é que a iniciativa do recall é tomada pelos próprios eleitores, enquanto o voto de desconfiança se desenrola exclusivamente no parlamento, que no máximo responde aos anseios populares do momento.

Por fim, é importante diferenciar o recall e o impeachment, que têm em comum o fato de serem usados no presidencialismo. O impeachment, como vimos, tem uma importante base jurídica, ao passo que o recall não depende de qualquer tipo de imputação dessa natureza. Basta apenas que a população demonstre a opção pela destituição e troca do governante impopular. Ou seja, o governante só precisa ser ruim ou impopular, não precisa ter cometido crimes no seu cargo.

Finalmente, o recall, além de ter um respaldo popular maior (por ser uma consulta direta à população), é também um processo menos longo e arrastado do que o impeachment. Após a realização do recall, são convocadas novas eleições e dentro de pouco tempo novos governantes podem ser empossados.

recall não existe hoje no Brasil, mas já esteve presente em constituições antigas de estados como Goiás, São Paulo, Rio Grande do Sul e Santa Catarina. Atualmente existem alguns projetos de criação desse instituto no nosso ordenamento jurídico. É possível que a presidente Dilma, por exemplo, hoje com aprovação popular extremamente baixa, perdesse seu mandato caso o recall estivesse em vigor no país.

Por que é importante entender cada um desses instrumentos?

A grande polêmica relacionada a esses dispositivos, destinados a remover excepcionalmente governantes com pouca legitimidade ou que cometeram crimes, é que pessoas contrárias ao impeachment de Dilma argumentam que tal instrumento foi usado indevidamente no caso dela. A grande questão envolvendo Dilma não seriam os supostos crimes de responsabilidade (pedaladas fiscais e decretos suplementares), que provavelmente não ganhariam atenção em um ambiente favorável na política e na economia. Dilma estaria, na realidade, sendo deposta por sua impopularidade, seu fracasso na gestão da economia e pelo isolamento em relação ao Congresso, motivos eminentemente políticos. O impeachment, assim, teria se tornado algo entre um recall e um voto de desconfiança, sem que houvesse previsão desses instrumentos na nossa constituição.

Dessa forma, seria necessário debater a necessidade de alterar a lei do impeachment, a fim de garantir que haja base jurídica sólida no julgamento dos crimes de responsabilidade, ou então criar um instrumento de destituição como o recall que garanta que a perda de legitimidade perante o Congresso ou a população sejam motivos suficientes para destituir um governante eleito antes da hora.

Fontes:

Época – Senado – PEC 8/2015

Publicado em 16 de maio de 2016.

Bruno André Blume

Bacharel em Relações Internacionais da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e editor de conteúdo do portal Politize!.