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Investigando o projeto que regulamenta a Uber

Um pequeno manual de análise legislativa

Protesto de taxistas contra a Uber em frente à Prefeitura de São Paulo, em maio de 2016. Foto: Rovena Rosa/Agência Brasil (11/05/2016).

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Texto e gráficos de Bruno Carazza dos Santos

Não basta publicar a lista de quem votou contra e quem votou a favor do Projeto de Lei contra os aplicativos de transporte. Para entender os interesses em jogo, é preciso método investigativo. A seguir, você confere um manual prático para saber quais interesses afetam a tramitação de um projeto legislativo, como o que pode impedir a Uber e a Cabify de circular.

A aprovação do polêmico projeto de lei que regula o Uber e os outros aplicativos de transporte urbano (Cabify e cia) pela Câmara despertou muitas dúvidas. O PL foi colocado em pauta e rapidamente foi aprovado, o que levou a perguntas como: quais são os interesses por trás dessa regulação? Como eles se articularam? Como se posicionaram os partidos? Houve uma distinção ideológica na votação? A quem o projeto beneficia e de que forma? Este texto procura responder cada uma dessas indagações.

Leia também: as polêmicas envolvendo Uber, Whatsapp, Netflix e agências reguladoras

De onde surgiu esse projeto?

Desde que chegou ao Brasil – e é assim em todo lugar do mundo – a Uber enfrenta grande resistência não apenas dos taxistas, mas também de políticos que defendem a sua causa. Ações judiciais e projetos de lei são utilizados para tentar eliminar ou pelo menos diminuir a concorrência dos aplicativos de transporte que seguem o modelo da Uber (como a Cabify, por exemplo).

O PL nº 5.587/2016 é, até o momento, o maior desafio enfrentado por esses aplicativos na sua guerra contra os taxistas e os políticos brasileiros. Mas de onde ele surgiu e como ele conseguiu ser aprovado tão rapidamente? Para entender isso, recomendamos que você siga os passos a seguir – não apenas para este, mas para qualquer outro projeto em tramitação no Congresso.

1. Descubra quem é o autor do projeto, qual é o seu partido e de que região ele vem

Carlos Zarattini, autor do projeto que regulamenta a Uber. Foto: Renato Lourenço/Agência Câmara.

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Se você quiser saber como se articulam os interesses em torno de qualquer projeto de lei, um bom caminho é começar se perguntando quem o propôs. No caso do PL contra Uber, Cabify e cia, trata-se de um projeto com muitos autores: Carlos Zarattini (PT/SP), Luiz Carlos Ramos (PTN/RJ), o hoje Ministro da Justiça Osmar Serraglio (PMDB/PR), Laudivio Carvalho (SD/MG) e Rôney Nemer (PP/DF).

Você prestou atenção às siglas? Pois é, os autores do PL são deputados de 5 partidos e de 5 Estados diferentes. Trata-se, portanto, de um projeto suprapartidário, que envolve inclusive os agora rivais PT e PMDB, e apoiado por representantes de alguns dos mais ricos e populosos estados do Brasil.

Temos, portanto, a primeira pista de que esse projeto não foi aprovado tão rápido por obra do acaso.

2. Leia a justificativa

Todo projeto de lei vem acompanhado de uma justificativa, que deve expor seus objetivos e sua relevância para a sociedade. Nessa exposição de motivos, é possível identificar, no meio de palavras bonitas e frases de efeito, quais são suas verdadeiras intenções. No caso do PL 5.587, não foi difícil descobrir a quem ele interessa de verdade. Está em letras claras na justificativa dos autores:

“[…] é imperiosa correção do texto para sepultar as dúvidas e manter incólume a regulamentação dos serviços de transporte público individual de passageiros nos Municípios brasileiros, haja vista que o crescimento do transporte clandestino, inclusive por meios tecnológicos, está impactando negativamente na gestão pública, além de desconstruir o mercado de táxi, invadir o campo restrito ao profissional taxista e causar insegurança aos consumidores.”

Lendo a justificativa, portanto, temos claro que o PL apresentado tinha dois objetivos claros: i) proteger os taxistas e ii) assegurar o poder estatal de regular os aplicativos e sua relação com os consumidores.

3. Procure o vínculo entre políticos e grupos de interesses

Demonstrar que a representação política está a serviço de determinados atores ou grupos, e não do indefinível “interesse público”, nem sempre é uma tarefa fácil. Na minha tese de doutorado, usei o vínculo entre doações de campanha e o comportamento dos parlamentares para demonstrar essa relação umbilical entre interesses econômicos e a produção de leis no Brasil.

No caso específico da batalha entre taxistas e Uber/Cabify, essa estratégia é mais difícil, pois não há uma base de dados com informações sobre todos os taxistas no Brasil que possa ser utilizada para ver se eles doaram recursos para os deputados que propuseram o PL 5.587. Mesmo se houvesse, provavelmente não traria nenhum resultado relevante, pois o financiamento de campanhas no Brasil é dominado por grandes empresas – vide as notícias da Operação Lava Jato.

Por sorte, existem outros caminhos. Um deles é pesquisar a composição das Frentes Parlamentares: o vínculo de um deputado ou senador a uma dessas “bancadas” pode indicar não apenas o seu apoio, mas a sua disposição em efetivamente defender aquela causa ou grupo de interesse.

Não foi surpresa nenhuma, portanto, descobrir que há no Congresso uma Frente Parlamentar em Defesa dos Interesses da Classe dos Taxistas. Pesquisando sua composição, descobre-se que: i) o Presidente da bancada dos taxistas é Carlos Zarattini (PT/SP), o principal autor do PL 5.587; e ii) com exceção do Ministro Osmar Serraglio, todos os outros autores do projeto são membros dessa frente parlamentar que defende os taxistas. 

4. Acompanhe o passo a passo da tramitação do Projeto de Lei

A tramitação de um projeto de lei no Congresso Nacional pode ser comparada a um daqueles jogos de tabuleiro de trilha, cheios de surpresas do tipo “volte 3 casas”, “perca a vez”, “avance 5 casas”. A grande diferença é que, nos tabuleiros, esses eventos são definidos na sorte, pelo rolar dos dados, enquanto no Parlamento ele é definido pelos acordos de líderes dos partidos [a propósito, clique aqui para ler uma análise sobre como os líderes partidários atraem mais doações de grandes empresas]. Sendo assim, um projeto pode ter uma tramitação muito rápida ou dormir por décadas em uma gaveta, a depender dos interesses em jogo.

O PL nº 5.587/2016 foi proposto em 15/06/2016, e em menos de 10 meses já foi aprovado pela Câmara. Esse ritmo de tramitação é muito acelerado em relação aos demais projetos de autoria de deputados aprovados nos últimos anos, que levaram em média 1.700 dias para virar lei. Se você estiver interessado em investigar os interesses que afetam a elaboração das leis brasileiras, fica o recado: tramitação rápida, em geral, não é bom sinal.

Analisando a tramitação do PL nº 5.587/2016, foi possível ver algumas coisas bem suspeitas. A primeira delas diz respeito à “apensação” – procedimento em que um novo projeto é “apensado” para tramitar em conjunto com outro mais antigo que já está em análise na Casa. Trata-se de um procedimento previsto no Regimento Interno para tornar mais eficiente e racional a análise de dois ou mais projetos que tratam de um mesmo assunto. No caso do PL nº 5.587/2016, ele foi apensado ao PL nº 2.632/2015, de autoria do Dep. Alberto Fraga (DEM/DF).

Acontece que esse PL nº 2.632/2015 era bem mais liberal e declaradamente favorável à Uber, conforme pode ser lido na sua justificativa. E aí surgiu a primeira manobra na tramitação do PL 5.587/2016: em 24/10/2016, ele foi “desapensado” por ato da Presidência da Câmara. Assim, passou a ter vida própria, ficando livre para seguir sua tramitação em carreira solo pelas comissões da Câmara.

Pouco tempo depois, em 14/12/2016, o PL contra os aplicativos ganhou mais um empurrão do Presidente da Câmara, Dep. Rodrigo Maia: além de tramitar pelas comissões de Constituição e Justiça (CCJC), Viação e Transportes (CVT) e Transporte, Administração e Serviço Público (CTASP), o presidente determinou que ele também fosse analisado pela Comissão de Desenvolvimento Urbano (CDU).

Parece razoável, não? Um projeto complexo demanda que seus vários aspectos sejam analisados pelas óticas de comissões diferentes. Entretanto, existe um dispositivo no Regimento Interno da Câmara que determina que, quando um projeto é destinado a mais de três comissões permanentes, pode ser criada uma comissão especial para tratar exclusivamente dele. Assim, um projeto que precisaria passar por três comissões – com debates, apresentação de relatórios e votação em cada uma delas –, agora precisa de apenas uma análise para ir à votação em plenário.

Um detalhe muito relevante: o autor dessas duas manobras regimentais, o presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia (DEM/RJ), também é membro da Frente Parlamentar de Defesa dos Interesses da Classe dos Taxistas – a “bancada dos taxistas”.

A partir disso, a tramitação do PL 5.587 seguiu adiante: em 04/04/2017, foi aprovado um requerimento de urgência para sua apreciação em plenário (de autoria do Dep. Carlos Zarattini, autor do projeto e presidente da bancada dos taxistas), nomeou-se um relator, Dep. Daniel Coelho (PSDB/PE), que de pronto apresentou um relatório e um substitutivo ao projeto original e partiu-se para a votação.

Detalhe: não houve qualquer audiência pública ou debate sobre uma regulação de um tema que suscita grandes paixões na sociedade como esse embate entre Uber/Cabify e taxistas. Além disso, tão logo foi nomeado, o relator já apresentou seu parecer e com um projeto substitutivo pronto para votação – fortes indícios de que tudo foi arquitetado nos bastidores, num acordo entre líderes dos partidos. Como dito acima, desconfie de projetos com tramitação expressa.

5. Analise o que foi colocado em votação

Protesto de motoristas do Uber contra o PL que regulamenta os aplicativos de carona. Foto: Fabio Rodrigues Pozzebom/Agência Brasil (05/04/2017).

Tão importante quanto destrinchar todas as manobras que ocorreram durante a tramitação de um projeto é saber o que efetivamente foi colocado em votação. Um projeto de lei pode chegar ao Plenário totalmente desconfigurado por emendas propostas pelos demais parlamentares ou pelos relatores. No caso do PL nº 5.587/2016, um novo projeto, chamado de substitutivo, foi o que efetivamente colocou-se em votação.

O projeto inicial, proposto pelo Dep. Carlos Zarattini e seus colegas da “bancada dos taxistas”, procurava matar os aplicativos como Uber e Cabify na raiz: fazer transporte individual urbano seria atribuição exclusiva de taxista, sendo vedada a utilização de veículo particular e com regulação exclusiva em cada município. Ou seja, voltaríamos à estaca zero, aos tempos pré-Uber, sendo admitidos no máximo aplicativos de táxis, como 99Taxis e afins.

Já o substitutivo apresentado pelo Dep. Daniel Coelho (PSDB/PE) era um pouco mais flexível, admitindo a atuação dos motoristas de aplicativos como Uber e Cabify em relação aos taxistas, porém atribuindo aos municípios a capacidade de regular sua atuação. As ideias centrais do substitutivo eram:

i) atender a um antigo pedido dos taxistas, aumentando as exigências dos motoristas dos aplicativos em termos do pagamento de tributos municipais, seguro e contribuição ao INSS; e

ii) dar poder aos Municípios para regular a atividade dos aplicativos.

Em outras palavras, se o projeto inicial matava o Uber, Cabify e afins, o substitutivo os feria de morte.

6. Nem tudo o que é aprovado é votado

Você sabia que a maioria do que é aprovado no Congresso não é literalmente votado? É que existem dois modos principais de aprovação de uma proposição. A mais inteligível para a população é a ostensiva, que exige a manifestação oral ou eletrônica de cada parlamentar, em termos de “sim”, “não” ou “abstenção”. No entanto, a forma mais comum é a simbólica, aquela do tipo “aqueles que forem favoráveis permaneçam sentados”.

Embora a votação simbólica agilize os trabalhos legislativos, ela é pouquíssimo transparente e pode levar à aprovação sorrateira de projetos que teriam forte resistência da opinião pública. Recentemente, quase que a anistia ao caixa dois foi aprovada dessa forma! Sendo assim, desconfie sempre de votações simbólicas! Aliás, em tempos em que a informática está onipresente em nossas vidas, não faz mais sentido falar em votação simbólica para agilizar votações. Não estamos mais na era do voto em papel! Nós temos o direito de saber como nossos representantes votaram em todos os assuntos!

No caso do PL contra os aplicativos tipo Uber, a votação do substitutivo aconteceu de forma simbólica. Isso significa que houve um acordo prévio entre os líderes dos partidos para aprovar o texto proposto pelo relator. Essa percepção é reforçada pela total ausência de debates sobre o tema no momento da votação. Ou seja, chegou-se com um texto pronto, apenas para ser ratificado em plenário.

Aprovou-se um texto que atende em boa parte os interesses da bancada dos taxistas (pois o substitutivo cria várias barreiras à atuação dos aplicativos), com nenhuma discordância entre os partidos (lembre-se que o texto original foi proposto por representantes de vários partidos) e uma sintonia inclusive entre legendas em polos opostos do espectro ideológico atualmente, como PT e PMDB (autores da proposta original) e também o PSDB (partido do relator).

7. Fique de olho na votação dos destaques

Lembra da máxima de que “o jogo só acaba quando termina”? Na tramitação de projetos de lei, é assim que acontece. Depois da votação do texto principal (no caso analisado, o substitutivo), os partidos podem pedir a votação de trechos em separado – conhecidos tecnicamente como “destaques”, da expressão “destaque para voto em separado” (DVS). É um recurso que o Regimento Interno confere para que, mediante algumas condições, determinado partido tente alterar a redação de determinado ponto mediante uma nova votação específica.

No caso do PL nº 5.587/2016, o líder da bancada dos taxistas, Dep. Carlos Zarattini, mediante seu partido (PT), solicitou a votação de dois destaques:

  • o DVS nº 02, que retirava a classificação da atividade dos aplicativos como de natureza privada e exigia que os veículos utilizados fossem de aluguel, e não particulares;
  • e o DVS nº 04, que exigia que os motoristas de Uber e Cabify fossem autorizados a trabalhar pela autoridade municipal, e não apenas ser cadastrados no aplicativo.

As duas matérias colocadas em votação, portanto, pretendiam voltar à concepção do projeto inicial, gestado no âmbito da Frente Parlamentar de Defesa dos Interesses da Classe dos Taxistas, que era praticamente inviabilizar o Uber inserindo cada município na relação entre motoristas e o aplicativo.

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8. Analise como cada partido se posicionou

Tão ou mais importante do que saber como cada deputado ou senador votou num projeto de lei é analisar como cada partido se posicionou diante da votação. Se você pretende entender os caminhos que levaram à aprovação ou ao arquivamento de uma proposta legislativa, tenha sempre em mente que os parlamentares não votam apenas com base em suas convicções pessoais ou pensando no seu eleitorado. No Brasil, em geral, o cacique manda e o índio obedece.

A política nacional tem uma lógica própria, que constitui um campo de pesquisa bastante fértil na Ciência Política, batizada pelo professor Sérgio Abranches em 1988 de “presidencialismo de coalizão”. Trata-se dos arranjos entre os Poderes Executivo e Legislativo para garantir a governabilidade e a aprovação de leis e políticas públicas diante de tantos partidos, como acontece no Brasil.

Nesse contexto, os cientistas políticos Fernando Limongi e Argelina Cheibub demonstram há muitos anos que esse arranjo é estável, graças principalmente aos instrumentos de que dispõem o Presidente da República (nomeações, liberação de emendas orçamentárias, etc.) e os líderes partidários (indicação para comissões e relatorias, palavra em plenário e até dinheiro do partido em época de eleição) para garantir uma grande disciplina entre os membros da base governista. Sendo assim, o posicionamento dos partidos nas votações nominais oferece um bom panorama para saber o que está em jogo naquela votação.

No caso dos destaques ao PL nº 5.587/2016, houve uma nítida diferença ideológica nas orientações dos partidos em relação aos destaques propostos pelo PT:

Na votação do DVS nº 02, foram a favor de transformar os aplicativos como Uber e Cabify em atividade de natureza pública, sujeita a regulação municipal: PT, PC do B, PSOL e PMB. Do lado contrário ficaram PMDB, PSDB, PR, PSD, PSB, DEM, PP, PTN, PHS, PT do B, PSC, PPS e PV. Como isentões estiveram PTB, PROS, PSL, PRB, PDT, SD, Rede e PEN.

Já na votação do DVS nº 04, que exige que o motorista que presta serviço pelos aplicativos seja previamente autorizado a trabalhar pelo órgão de trânsito do município, e não simplesmente ser cadastrado junto à empresa, o posicionamento foi muito parecido. PT, PCdoB e PSOL a favor e PMDB, PSDB, PR, PSD, DEM, PP, PTN, PHS, PTdoB e PV contra. Ficaram em cima do muro e liberaram seus membros a votar como quisessem o PSB, PRB, PDT e SD.

Para quem não está muito familiarizado com a sopa de letrinhas dos partidos brasileiros, vamos simplificar a história. Os partidos ideologicamente mais à esquerda (PT, PC do B e PSOL) votaram a favor de atribuir aos municípios o poder de regular as atividades da Uber, Cabify e outros. Já os partidos mais à direita, apesar de terem aprovado uma maior equiparação entre motoristas dos aplicativos e os taxistas no texto principal, foram contra conceder mais poder ainda aos municípios. Assim votaram PMDB, PSDB, DEM, PP, PR e as siglas aliadas.

Portanto, do ponto de vista dos partidos, a votação do PL contra o Uber revelou uma nítida diferença ideológica, no que diz respeito ao poder de regulamentação dos municípios – apesar de no geral fazer uma grande concessão aos interesses dos taxistas. Seja por estarem mais ligados aos sindicatos de taxistas ou por acreditarem na eficiência do Estado em regular as atividades econômicas, os partidos de esquerda (PT, PC do B e PSOL) foram mais além na limitação das atividades dos aplicativos como a Uber no Brasil.

9. As traições dizem muita coisa

Embora a disciplina partidária seja um fato incontestável no presidencialismo de coalizão brasileiro, as coisas não funcionam exatamente do modo previsto. É muito comum haver traições à orientação do partido, dependendo principalmente do partido e do assunto em votação.

No caso do PL nº 5.887/2016, houve um grau considerável de indisciplina, principalmente entre os partidos conservadores que eram contra os destaques propostos pelo PT. O gráfico abaixo mostra que, de um lado, os partidos da esquerda votaram em massa a favor do destaque, registrando apenas uma deserção na votação do DVS nº 4. Fique sabendo que essa é uma tônica entre os partidos de esquerda no Brasil: são militarmente disciplinados, e a decisão da liderança do partido é seguida como uma ordem.

Entre os partidos de direita que orientaram seus membros a votar “não” contra os dois destaques, a indisciplina foi bastante expressiva, passando de 50% no PMDB, PSD, PR e PSB em pelo menos uma das votações. Essas traições foram fundamentais para que os destaques propostos pelo Dep. Carlos Zarattini (PT/SP) fossem aprovados, tornando praticamente inviável a operação dos aplicativos de transporte no país se o projeto for sancionado tal qual sua redação que foi enviada para o Senado. [Clique aqui para ver os gráficos em alta resolução.]

Votação do destaque 2 por partido. Elaboração: Bruno Carazza dos Santos.

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Votação do destaque 4 por partido. Elaboração: Bruno Carazza dos Santos.

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Um fato relevante, que também está na minha tese de doutorado, é que esse desvio em relação à tendência normal de disciplina partidária no presidencialismo de coalizão brasileiro é mais forte quando há um interesse de algum grupo específico em jogo no projeto em votação. Explico melhor: parlamentares tendem a desrespeitar a orientação de seu partido quando algum grupo de interesses lhes influencia a votar assim.

Voltando ao PL nº 5.587/2016, parece que aconteceu exatamente isso. Mais da metade dos votos indisciplinados partiu de parlamentares que eram membros da “bancada dos taxistas”. Ou seja, entre votar segundo a orientação de seu partido ou agradar os taxistas, os parlamentares que tinham um vínculo com esse grupo de interesses preferiram trair sua legenda.

No gráfico abaixo, você pode ver de onde vieram os votos dos indisciplinados entre os partidos de direita (a marcação verde indica o número de parlamentares que votou contra a orientação do partido e era membro da frente parlamentar em defesa dos taxistas). [Clique aqui para ver os gráficos em alta resolução.]

Elaboração: Bruno Carazza dos Santos.

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Elaboração: Bruno Carazza dos Santos.

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Portanto, a última dica é: se você está à caça de evidências da influência de grupos de interesse na tramitação de algum projeto, investigue os parlamentares que se posicionaram contra a orientação do seu partido.

Conclusão

Este longo texto conta a história não apenas de como o projeto que pretende regular os aplicativos de transporte municipal como a Uber e o Cabify. Ele demonstra como os interesses econômicos e corporativos infiltram-se pelos meandros da atividade parlamentar, influenciando manobras regimentais, propositura de emendas, apresentação de substitutivos, votações simbólicas e apresentação de destaques.

Entender como isso funciona é bastante complicado para o cidadão comum e mesmo para a imprensa, e demonstra como o interesse da coletividade está desamparado no jogo político brasileiro. Como mudar isso? Melhorar a representação política é um caminho, assim como melhorar os instrumentos de transparência e participação popular. Mas o caminho para isso é longo. E, pelo jeito, teremos que ir de táxi.

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Nota: texto originalmente publicado no blog Leis e Números. Eventuais opiniões expressas neste post refletem exclusivamente a posição do autor.

Publicado em 13 de abril de 2017.

Bruno Carazza dos Santos

Doutor em Direito (UFMG), mestre em Economia (UnB) e bacharel em Ciências Econômicas e Direito (ambas pela UFMG). É autor do blog Leis e Números, em que discute temas jurídicos e econômicos com base em dados empíricos. É redator voluntário, onde mantém a coluna quinzenal Política em Números. As opiniões expressas neste artigo são estritamente pessoais, não representando a visão de nenhuma instituição ao qual o autor esteja vinculado profissionalmente.