ARTIGO QUINTO
Publicado em:

29 de outubro de 2019

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Inciso XXV – Requisição administrativa

“No caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano”

REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA: O USO DA PROPRIEDADE PELO PODER PÚBLICO

Você certamente já viu um filme em que uma autoridade policial, em meio a uma perseguição, solicita o veículo de algum cidadão que passava pelo local. Quando isso aconteceu, deve ter se perguntado algo como “isso é possível na vida real?”. Não só é possível, como está previsto no Artigo 5°, inciso XXV da Constituição de 1988. Trata-se da requisição administrativa ou, mais especificamente, do direito de o Poder Público se utilizar de propriedades particulares em caso de perigos iminentes.

Quer entender mais sobre como esse direito funciona, onde surgiu e alguns casos práticos de aplicação dele no Brasil? Nesse texto, trazemos isso e muito mais para você.

Para conhecer outros direitos, confira a página do Artigo Quinto, um projeto desenvolvido pelo Instituto Mattos Filho em parceria com o Politize! para esclarecer o artigo 5º, um dos mais importantes da Constituição de 1988. 

Nele estão previstos os direitos fundamentais, com objetivo de assegurar uma vida digna, livre e igualitária a todos os cidadãos do país.

Se preferir, ouça em conteúdo em formato de podcast:

O DIREITO À REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA

O Artigo 5º, em seu Inciso XXV, afirma que:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [omissis] XXV – no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano;

Em outro post, nós já explicamos sobre o direito à propriedade, previsto no Artigo 5º, inciso XXII da Constituição. Na prática, esse direito garante a todas as pessoas a possibilidade de uso (ou seja, direito de usufruir, emprestar ou alugar um bem), gozo (direitos sobre os rendimentos que um bem fornece) e dispor (domínio sobre o bem, para vendê-lo, doá-lo ou trocá-lo) sobre os bens que possuem.

O inciso XXV, por sua vez, é uma espécie de exceção ao direito de propriedade. Apesar disso, contudo, ele reforça a esse direito, pois para que possa existir uma exceção, é preciso reconhecer a existência da regra, não é mesmo? Mas o que diz esse inciso, afinal?

Ele trata da chamada requisição administrativa, entendida como o direito de o governo utilizar uma propriedade particular em caso de necessidade iminente, ou seja, por conta de algum risco público que coloque em perigo o bem-estar da comunidade. Esse risco pode ser causado uma calamidade, uma guerra, uma epidemia, uma inundação, entre outros acontecimentos do tipo. 

Na prática, para o cidadão comum, o inciso XXV é mais um dever que um direito. O cidadão deve, quando necessário, ceder a sua propriedade, seja ela móvel (bens que podem ser transportados: carros, móveis, etc.); imóvel (bens que não podem ser transportados: uma casa, um terreno, etc.) ou um serviço particular (aquele prestado por entidades particulares, sem relação com o governo: um hospital particular, por exemplo).

É importante frisar, contudo, que a requisição administrativa não implica na transferência da propriedade. Ela tem caráter temporário, durando apenas pelo período em que existir a ameaça que a motivou. Num exemplo hipotético, imaginemos que o Brasil está em risco iminente de uma guerra com o Uruguai e existe uma fazenda particular na fronteira entre os dois países, ótima para bloquear uma invasão. O Estado tem o direito de requerer o uso da propriedade enquanto o Uruguai for uma ameaça. Uma vez estabelecida a paz e garantida a segurança brasileira, a propriedade deve ser devolvida.

E o proprietário recebe algum valor por isso?

Nesse ponto você deve estar se perguntando se existe algum tipo de indenização ao proprietário. Ela existe, como direito garantido no inciso XXV, mas apenas para casos de perdas e danos acarretados pela requisição administrativa. 

Ou seja, para utilizar da propriedade, o Estado não precisa desembolsar nenhum valor. Mas, se durante o tempo de utilização, acontecer algo que cause danos ou perda de valor da propriedade, o proprietário tem o direito de pedir uma indenização. O prazo para isso é de até cinco anos contados desde o ato da requisição administrativa, conforme aponta o Artigo 10 do Decreto de Lei 3.365, de 1941.

No exemplo da fazenda na fronteira com o Uruguai, portanto, se acontecer de alguma bomba ser lançada no local, trincheiras serem cavadas, a casa ser destruída ou modificada, as lavouras serem afetadas, ou qualquer coisa nesse sentido, o proprietário pode pedir uma indenização, assegurada pelo inciso XXV.

É importante lembrar aqui que qualquer particular deve ser indenizado, mesmo que não haja destruição ou modificação do bem requisitado, pois, ao ser privado do uso, gozo e fruição do respectivo bem– mesmo que por poucos meses – ele já sofre danos.

Em que se sustenta o Inciso XXV?

Além de explicitar (reforçar) o direito à propriedade por reconhecer sua existência, o inciso XXV se sustenta no chamado Princípio da Supremacia do Interesse Público.

Segundo esse princípio, todos os atos do Estado são ou devem ser pautados pelo interesse público, ou seja, de toda a comunidade ou, ao menos, da maior parte dela. O entendimento de o que é o interesse público se baseia na legislação brasileira (tanto na Constituição quanto nas demais leis). 

E o que isso significa, na prática? Conceito complexo, pode ser resumido na subordinação dos interesses pessoais dos indivíduos aos interesses da coletividade. Daí a expressão “supremacia” do interesse público. Nesse sentido, dentro do inciso XXV, por mais que alguém não queira ceder a sua propriedade, se para a maior parte das pessoas é fundamental que aquela propriedade seja cedida, então, ela deve sê-lo.

Ou seja, havendo conflito entre o interesse público e o privado, sempre prevalecerá o público, respeitando, é claro, os direitos e garantias individuais da Constituição, como os explicados em nossos outros posts do Artigo Quinto.

Por fim, é importante lembrar que a requisição administrativa só se aplica a bens privados. Para que bens públicos – seja de uso do Poder Público em si (sedes de Ministérios, prefeituras, palácios de governos, etc.), seja de uso coletivo (praças, praias, ruas, estradas, etc.) – possam ser utilizados, é necessária a decretação de Estado de Defesa ou Estado de Sítio

Saiba mais sobre isso em nosso post: Estado de Defesa, Estado de Sítio ou Intervenção Federal?

A HISTÓRIA DO DIREITO DE REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA

Duas janelas semiabertas em um imóvel em tons terrosos | Requisição administrativa – Artigo Quinto

O mecanismo da desapropriação permite ao governo realizar políticas de urbanização e planejamento de infraestrutura | Requisição administrativa – Artigo Quinto

A requisição administrativa, nos moldes atuais, foi sendo construída ao longo do século XX, tanto por meio das Constituições quanto por decretos e leis.

Se observamos a Constituição de 1891, por exemplo, percebemos que não havia menção a um “perigo iminente”. Havia apenas a possibilidade de utilização da propriedade particular por “necessidade, ou utilidade pública”, com indenização prévia, ou seja, anterior ao uso da propriedade. Isso por ser constatado no Artigo 72, parágrafo 17:

“§ 17. O direito de propriedade mantém-se em toda a sua plenitude, salva a desapropriação por necessidade, ou utilidade pública, mediante indenização prévia”

Na Constituição de 1934, por sua vez, a requisição administrativa passa a ser admitida mais claramente. Ali, ela é prevista “até onde o bem público exija”, mas limitada a casos de “guerra” ou de “comoção intensa grave” (perturbação grave a ordem pública). A ideia da indenização prévia, de 1891, para esses casos, já passa a ter caráter ulterior (posterior). Assim podemos notar no Artigo 113 (Direitos e Garantias), parágrafo 17.

 “[…] A desapropriação por necessidade ou utilidade pública far-se-á nos termos da lei, mediante prévia e justa indenização. Em caso de perigo iminente, como guerra ou comoção intestina, poderão as autoridades competentes usar da propriedade particular até onde o bem público o exija, ressalvado o direito a indenização ulterior.”

Requisição administrativa em tempos de paz

As requisições administrativas em tempos de paz passam a ser admitidas a partir de 1962, com a Lei Delegada nº 04/1962, regulamentada pelo Decreto nº 51.644-A/1962, que tratava de requisições de bens e serviços. 

A Lei Delegada nº 04/1962 dispunha sobre a intervenção no domínio econômico para assegurar a livre distribuição de produtos necessários ao consumo do povo. Desse modo, em seu Artigo 2º, inciso III, ficava previsto que essa intervenção do Estado poderia se dar: “III – na desapropriação de bens, por interêsse social; ou na requisição de serviços, necessários à realização dos objetivos previstos nesta lei;”.

Nesse sentido, conforme o artigo 20 do Decreto nº 51.644-A/1962, as decisões de desapropriação seriam tomadas pelo Conselho Deliberativo da SUNAB (Superintendência Nacional do Abastecimento).

Em 1966 também tivemos outro decreto importante nesse sentido. Foi o Decreto-Lei nº02/1966, regulamentado pelo Decreto nº 57.844/1966, referente às requisições de bens e serviços essenciais ao abastecimento da população. Nele, novamente, fica ressaltado o papel da SUNAB já no Artigo 1º. Ficava previsto, contudo, nesses casos, indenizações em dinheiro aos proprietários.

“Art 1º A Superintendência Nacional do Abastecimento (SUNAB), na qualidade de órgão incumbido de aplicar a legislação de intervenção do Estado no domínio econômico, poderá, quando assim exigir o interêsse público, requisitar bens ou serviços essenciais ao abastecimento da população” 

Da mesma forma, na Lei n° 6.439/77, de 1977, que instituiu o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social, também havia uma precisão, no Artigo 25, de requisição:

 “Art 25 – Em caso de calamidade pública, perigo público iminente ou ameaça de paralisação das atividades de interesse da população a cargo das entidades do SINPAS (Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social), o Poder Executivo poderá requisitar os bens e serviços essenciais à sua continuidade, assegurada ao proprietário indenização ulterior.

A Constituição de 1988

A Constituição de 1988, também chamada de Constituição Cidadã, atualmente, é o principal dispositivo que sustenta a requisição administrativa de bens particulares, conforme o inciso XXV, em caso de iminente perigo público.

Os demais tipos de desapropriação, por necessidade, utilidade pública ou interesse social estão previstos no inciso XXIV da Constituição, e nós já fizemos um post bem completo sobre isso para você. Que tal dar uma olhada lá?

E QUAL A RELEVÂNCIA DA REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA?

Pensar este inciso nos leva a refletir sobre a própria razão de existência do Estado. Muitos filósofos importantes já trataram sobre isso, de Thomas Hobbes a Rousseau, de Hugo Grotius a John Locke. Apesar das diferenças entre as teorias desses filósofos, todos eles entendem que a formação das sociedades surgiu da união de grupos. Esses grupos, ao se tornarem cada vez maiores formaram o que hoje nós entendemos como países.

E qual a vantagem de uma organização em países? Garantir proteção, seja de ameaças externas (como guerras e invasões, por exemplo) ou internas (caos, revoluções, impunidade, etc.).  Esse é o chamado Contrato Social.

Para que isso aconteça, no entanto, é preciso que cada cidadão abra mão de parte da sua própria liberdade em prol de um Estado que garanta um mínimo de paz social. Assim, nos submetemos a uma série de leis e passamos a ter direitos e deveres. Abrimos mão, por exemplo, do direito de fazer justiça com as próprias mãos, deixando isso a cargo dos tribunais judiciários. 

Da mesma forma, o Estado também tem direitos e deveres, como o de garantir nossos direitos fundamentais, previstos no Artigo 5º, e manter o bem-estar geral da nação. Assim, se houver uma ameaça ao bem-estar geral, é dever do Estado atuar sobre ela, mesmo que isso vá contra os interesses individuais. Devem prevalecer os interesses coletivos.

Desse modo, o inciso XXV é relevante porque coloca na Constituição a previsão de atuação do Estado nos casos de iminente perigo público, ou seja, de ameaças ao bem-estar geral da nação. Sem essa previsão, o Estado não poderia utilizar da propriedade, ficando impedido de  colocar interesses coletivos acima de interesses individuais para garantir maior proteção à coletividade. Isso, conforme mostramos, é a própria razão de existir do Estado.  

Saiba mais: Estado, país ou nação? Entenda a diferença!

A REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA NA PRÁTICA

Mulher loira e branca, vestindo trajes hospitalares, em uma maca de hospital. Nela, estão algumas seringas | Requisição administrativa – Artigo Quinto

Havendo a necessidade iminente, o SUS pode utilizar de requisição administrativa para atuar em hospitais privados | Requisição administrativa – Artigo Quinto

Agora que você já entendeu o que é a requisição administrativa, podemos citar alguns exemplos de como ela é aplicada na prática.

Lei do SUS

Na própria formulação da Lei do SUS (Sistema Único de Saúde) – Lei 8.080/90 – existem traços de incorporação prática da lógica de requisição administrativa prevista no inciso XXV.

No Artigo 24 desta lei, fica previsto que “Quando as suas disponibilidades forem insuficientes para garantir a cobertura assistencial à população de uma determinada área, o Sistema Único de Saúde (SUS) poderá recorrer aos serviços ofertados pela iniciativa privada”

Ou seja, havendo a necessidade iminente, o SUS pode utilizar de requisição administrativa para atuar em hospitais privados.

Apelação Cível 149.172/1991

Um caso interessante nesse sentido, relacionando-se a própria Lei do SUS é o da Apelação Cível 149.172-1/1991. Nesse caso, o município de São José dos Campos requisitava a utilização de clínicas particulares na cidade, por conta de insuficiência de leitos nos hospitais públicos e nos hospitais conveniados e contratados pelo Poder Público. 

O Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP) negou o pedido, entendendo que não existia perigo iminente ou caos público, pois a insuficiência de leitos era produto da negligência e má administração do próprio município. Dessa forma, o problema deveria ser resolvido pela própria administração pública, com recursos próprios.

Esse julgamento deixa claro que não basta apenas a vontade do Poder Público em utilizar um bem privado, alegando a necessidade. É preciso que todas as outras alternativas estejam, de fato, esgotadas e que esteja evidente o perigo iminente ou o caos público que justifique a requisição.

Lei de Greve

Assim como a Lei do SUS, a Lei de Greve (Lei nº 7.783/89), promulgada um ano após a Constituição de 1988, também prevê a possibilidade de requisição administrativa, no caso de a greve afetar serviços essenciais:

“Art. 11. Nos serviços ou atividades essenciais, os sindicatos, os empregadores e os trabalhadores ficam obrigados, de comum acordo, a garantir, durante a greve, a prestação dos serviços indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade.

Parágrafo único. São necessidades inadiáveis, da comunidade aquelas que, não atendidas, coloquem em perigo iminente a sobrevivência, a saúde ou a segurança da população.

Art. 12. No caso de inobservância do disposto no artigo anterior, o Poder Público assegurará a prestação dos serviços indispensáveis.”

Greve dos Caminhoneiros

Em sintonia com a Lei de Greve, em 2018, frente a greve de caminhoneiros que parou o país, o então presidente Michel Temer, entendendo que ela gerava caos público (obstrução de vias e desabastecimento de produtos), lançou o Decreto 9.382/18

Com esse decreto, as Forças Armadas tiveram autorização para realizar a requisição administrativa dos caminhões, com o objetivo de:

  •  remover veículos que estivessem obstruindo vias públicas;
  • escoltar veículos que prestassem serviços essenciais ou transportassem produtos essenciais; e 
  • garantir acesso a locais de produção ou distribuição de produtos considerados essenciais.

Não causando danos à propriedade (os caminhões), não haveria danos indenizáveis aos caminhoneiros.

O USO DA PROPRIEDADE PELO PODER PÚBLICO

Conforme você pode perceber, portanto, a requisição administrativa se liga à própria essência do Estado e permite a ele utilizar das propriedades para garantir o bem-estar geral. Essa premissa tem estado presente em uma série de leis e decretos no país, como as citadas Lei de Greve e Lei do SUS. Graças a ela, é possível ao Estado garantir o funcionamento de serviços essenciais e buscar o melhor para os interesses coletivos.

Apesar disso,  pelo lado das pessoas ou entidades que devem ceder as propriedades, ele não é uma medida muito aclamada. Isso porque, de uma forma ou de outra, envolve o uso prático do poder de dominação do Estado. No caso da greve de caminhoneiros, por exemplo, as Forças Armadas, maior braço de poder físico do Estado, foram responsáveis por sua aplicação, não dando muita margem para resistência.

Com o inciso XXV completamos os 25 incisos iniciais abordados pelo projeto Artigo Quinto, realizado pelo Instituto Mattos Filho em parceria com o Politize. Que tal acompanhar os vídeos, textos e podcasts sobre os outros incisos e conhecer e divulgar seus direitos?

Veja o resumo do inciso XXV do artigo 5º no vídeo abaixo:

Se preferir, você pode baixar esse conteúdo para ler sempre que quiser!

Conseguiu entender o Inciso XXV do Artigo 5 da Constituição? Para aprender  mais sobre o ordenamento jurídico brasileiro, visite a página do Artigo 5 organizada em parceria pelo Instituto Mattos Filho e o Politize!


Sobre os autores:

André Hermont Jahara

Advogado de Seguros, Resseguros e Previdência privada

Danniel Figueiredo

Membro da equipe de Conteúdo do Politize!.


Fontes:

Direito do Estado: Requisição administrativa e greve de caminhoneiros

Jus: Requisição Administrativa na Área da saúde

Jus: Requisição administrativa x ocupação temporária

Lei Delegada nº 04/1962

Decreto nº 57.844/1966

Decreto-Lei nº02/1966

Lei n° 6.439/77

Lei nº 7.783/89 (Lei de Greve)

Lei 8.080/90 (Lei do SUS)

Apelação Cível 149.172-1/1991 (Sobre uso de hospitais em São José dos Campos)

Decreto 9.382/18 (Decreto sobre a greve de caminhoneiros)

Artigo Quinto

Inciso XXV – Requisição administrativa

Publicado por: Danniel Figueiredo Tempo de Leitura 13 min
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